контрольно-надзорная деятельность

Правительство внесло в Госдуму два законопроекта, которые входят в реформу контрольно-надзорной деятельности — «регуляторную гильотину».

Законопроектом «Об обязательных требованиях в РФ» предлагается определить правовые и организационные основы установления и оценки применения обязательных требований, которые содержатся в нормативных правовых актах. Речь идёт о требованиях, соблюдение которых оценивается в рамках госконтроля, привлечения к ответственности, предоставления госуслуг и иных экспертиз.

В документе прописано определение понятия обязательного требования, цели, принципы и общие условия их установления, полномочия по их введению, порядок разработки нормативных правовых актов, содержащих такие требования. Также в проекте есть положение об экспериментальных правовых режимах в применении обязательных требований (правовые песочницы).

Законопроектом предусмотрено, что при разработке проектов нормативных правовых актов с обязательными требованиями, следует обеспечить их публичное обсуждение.

Вторым документом, «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», будет создано системное процессуальное регулирование контрольно-надзорной деятельности, которое должно минимизировать административное давление на бизнес.

Этот проект предусматривает, в частности, закрепление прав и обязанностей всех ключевых участников контрольно-надзорной деятельности, установление процессуальных основ такого контроля, определение перечня оснований открытия контрольно-надзорного производства.

При этом будет расширен перечень видов контрольно-надзорных мероприятий (проверка, инспекционный визит, контрольная закупка, мониторинговая закупка, выездное обследование, выборочный контроль, рейд). Для каждого вида контрольно-надзорных мероприятий предлагается закрепить допустимые действия: длительность, содержание, глубина контроля, периодичность и число плановых мероприятий.

В законе пропишут процедуру проведения контрольных мероприятий по оценке соблюдения обязательных требований, а также исполнения предписаний и других решений, принятых по результатам такой оценки.

При госконтроле будут использоваться информационные технологии. Если в информационной системе не окажется сведений о надзорном мероприятии либо отдельном действии, то такие мероприятия и действия не будут считаться юридически значимыми, а инспектора не допустят на объект.

Минэкономразвития начало обсуждение законопроекта «Об обязательных требованиях», разработанного в рамках проекта «регуляторной гильотины». Документ отправлен экспертам и в бизнес-объединения.

В кругах разработчиков он получил синоним «материального закона о контрольно-надзорной деятельности (КНД)», пишет «Коммерсантъ».

«Материальный» закон посвящен практически любым обязательным требованиям (за вычетом требований к госслужбе, обороне и ВПК, госбезопасности и атомной энергетике, а также требований ЦБ).

Как следует из проекта, обязательные требования — это установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты или обязанности. В силу этого юридическая техника законопроекта необычна: она ближе к конституционной, чем к обычным проектам законов, разрабатываемых исполнительной властью. В проекте много формально «декларативных» установлений, которые должны раскрываться затем другими ФЗ или нормативно-правовыми актами (НПА), также он фактически ограничивает возможности принятия НПА с обязательными требованиями, а в части случаев — вводит обязательные процедуры их подготовки.

Обязательные требования должны включаться в одну из трех групп, исходя из степени социально опасного риска и последствий их несоблюдения.

Первая — наиболее серьезная — обязательно должна нести за несоблюдение административную или уголовную ответственность, запрет или невозможность осуществлять деятельность или совершать действия. Ко второй группе Минэкономики относит требования, за нарушение которых грозит только требование о необходимости устранения нарушения или отказ в предоставлении разрешения осуществлять какую-либо деятельность. Третья группа — нарушения влекут за собой только отказ в предоставлении государственной услуги.

Обязательные требования могут вводиться федеральными, региональными или муниципальными властями в сфере своих полномочий с учетом их обоснованности — то есть только в целях предотвращения (или минимизации последствий) причинения вреда охраняемым законом ценностям, при этом не допускается введение требований для устранения рыночных и иных рисков, напрямую не причиняющих вреда.

Все обязательные требования должны быть опубликованы (если они не отнесены к гостайне — но в этом случае их несоблюдение не может быть вменено в вину и ответственность тому, кто не имеет допуска к этой информации). Неопубликованные (в том числе в интернете) требования согласно проекту просто не действуют.

Требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу, а требования по одному и тому же вопросу не должны проверяться несколькими госорганами.

Отдельная оговорка сделана для обязательных требований, вводимых указами президента. Глава государства может устанавливать требования, улучшающие положение граждан и организаций по сравнению с тем, что установлено федеральным законом,— кроме сфер налогового законодательства и юридической ответственности.

Наиболее же важно и действительно революционно в проекте — обязательная актуализация всех вновь вводимых обязательных требований. В общем случае новые обязательные требования действуют пять лет (вводимые в 2021 году — три года), и если они не актуализуются — то отменяются автоматически.

Обязательные требования вступают в силу или 1 января, или 1 июля, но не ранее чем через полгода после принятия. Обратную силу они имеют лишь в том случае, если улучшают положение граждан и организаций.

Комментариев от экспертов по проекту закона пока практически нет, потому что его только что разослали для ознакомления.

Двенадцать ведомств обратились в правительство с просьбой вывести их из-под регуляторной гильотины, узнали «Ведомости».

Это три министерства — Минюст, Минфин и Минпромторг — и девять контрольных органов — Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, ФСБ, Росгвардия, Росфинмониторинг, Росздравнадзор, Ростехнадзор, ФНС, ФАС и Росалкогольрегулирование. Вопрос обсуждался на совещании у руководителя аппарата правительства Константина Чуйченко в среду.

 Медведев предложил «регуляторную гильотину». Что это такое?

Некоторые ведомства мотивировали просьбу вывести их из-под гильотины отсутствием к ним претензий бизнеса, рассказывает источник газеты. А самым частым аргументом было то, что законодательство только принято, проверки по нему еще не начались и практика правоприменения не сформировалась.

У отдельных контролеров аргументы исключить их из реформы могут быть обоснованными — например, некоторые требования силовиков содержат гостайну, а механизм гильотины подразумевает общественное обсуждение, говорят эксперты. Неясно что пересматривать в требованиях Налогового кодекса, по которому работает ФНС.

Точечные исключения будут, говорит источник «Ведомостей». Например, из-под гильотины может быть выведен лицензионный контроль в сфере производства биомедицинских клеточных продуктов, а также надзор в области атомной энергии, который жестко регулируется стандартами Международного агентства по атомной энергии. Но окончательных решений пока нет.

Пока же бизнес в смягчение требований не верит. Реформа контроля обсуждается так давно, что компании относятся к таким инициативам абсолютно равнодушно.

Вице-премьер и глава аппарата правительства Константин Чуйченко, выступая в Госдуме, сообщил, что новая версия «материально-правового» закона из состава документов, описывающих реформу контрольно-надзорной деятельности (КНД), будет подготовлена через две недели.

Из слов вице-премьера можно было сделать вывод, что концепция реформы КНД в Белом доме вновь уточнена, пишет «Коммерсантъ». Первоначальная версия предполагала создание «надзорного кодекса», описывающего процедуры надзора, и ревизию отраслевых законов, описывающих, что именно будет проверяться каждым контрольно-надзорным ведомством — именно в этой части планировалось применение «регуляторной гильотины», отсекающей все требования, не обновленные в процессе пересмотра «отраслевых» законов.

Как следует из выступления господина Чуйченко, в текущей версии предполагается следующая логика. Существует «материально-правовой» и «процедурный» законы: первый, упрощенно, описывает распределение между ведомствами самого предмета контроля и надзора (использование земель, пожарные риски, здоровье граждан), второй — общие для всех процедуры КНД (проверки, предупреждения, экспертизы, обжалования решений и т. п.). «Материально-правовой» закон в том числе позволит избежать ситуации, когда контролирующая служба сама описывает требования, которые затем проверяет. В этот же документ планируется включить отдельные главы, описывающие каждый вид надзора.

Изменение схемы в течение 2020 года, если график принятия законопроектов будет соблюдаться, должно вызвать довольно радикальные изменения в отношениях «федеральное ведомство—подконтрольная служба». Несмотря на то что административная реформа 2003 года провозглашала примерно такой же принцип разделения полномочий в КНД (министерство определяет норму, служба проверяет ее соблюдение), окончательно «надзоры» не утратили функции нормотворчества, а зачастую оставались автономными. Очевидно, большинство служб будут настаивать на достигнутом уровне автономии, угрожая резким падением защиты ценностей граждан в переходном периоде, а также указывать на частично «силовой» характер своей деятельности — напомним, ЦБ и «структуры безопасности» реформе КНД, за исключением МВД, не подлежат. При этом объективно в текущей версии по меньшей мере гражданская часть КНД в России, видимо, мало что защищает.