процедуры досудебного урегулирования

Законопроект ФНС о введении обязательного порядка досудебного рассмотрения всех налоговых споров предусматривает изменение сроков подачи жалоб в вышестоящие налоговые органы и сроков их рассмотрения. Об этом 14 февраля в ходе заседания Пресс-клуба Федеральной налоговой службы заявил заместитель руководителя ФНС РФ Сергей Аракелов. С места события передает корреспондент Клерк.Ру Сергей Васильев.

ФНС подготовила законопроект, в соответствии с которым  досудебное урегулирование становится обязательным для всех категорий споров с налогоплательщиками. То есть прежде чем опротестовывать решение ИФНС в суде, налогоплательщик должен будет пожаловаться на него в вышестоящий налоговый орган.

В законопроекте предлагается установить для рассмотрения жалоб на действие или бездействие налоговых инспекторов срок в 15 дней (срок для жалоб по выездным и камеральным проверкам остается прежним - месяц). Время, которое отводится для подачи апелляции в вышестоящий налоговый орган, предложено увеличить с  10 до 30 дней.

Отсчет трехмесячного срока для подачи иска в суд предложено перенести на момент получения решения вышестоящей налоговой инстанции (или же на момент, когда истек срок, отведенный на вынесение  такого решения). Налогоплательщику дается право аппеллировать и выше - в центральный аппарат ФНС. Если он воспользуется этим правом, но снова не будет удовлетворен, то трехмесячный срок начнется уже с момента получения последнего решения.

ФАС Уральского округа в Постановлении № Ф09-8699/11 от 17.01.2012  пояснил, что в исковом заявлении в обязательном порядке должны быть указаны сведения о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка, если он предусмотрен договором. К исковому заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие соблюдение истцом этого порядка.

ФАС отметил, что претензия должна содержать: требования заявителя, сумму претензии и обоснованный расчет, обстоятельства, на которых основываются требования, и доказательства, подтверждающие их, со ссылкой на нормативные документы.

Если для определенной категории споров федеральным законом установлен претензионный или иной досудебный порядок урегулирования либо он предусмотрен договором, спор передается на разрешение арбитражного суда после соблюдения такого порядка.

При этом арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком.

ФАС Московского округа в Постановлении № А41-44486/10 от 03.10.2011 подтвердил, что иск к перевозчику может быть предъявлен грузоотправителем или грузополучателем в случае полного или частичного отказа перевозчика удовлетворить претензию либо неполучения от перевозчика ответа в тридцатидневный срок.

ФАС указал, что право на предъявление к перевозчикам претензий в досудебном порядке имеют лица, заключившие договоры перевозки, грузополучатели, а также страховщики, выплатившие страховое возмещение в связи с ненадлежащим исполнением перевозчиками своих обязательств по перевозкам грузов.

Претензионное заявление, поданное без приложения необходимых документов (оригинала товарно-транспортной накладной, а также документов, подтверждающих факт и размер ущерба), возвращается заявителю в 10-дневный срок со дня его получения вместе с приложенными документами и с указанием причин возвращения.

При невозвращении в 10-дневный срок претензия считается принятой к рассмотрению. Поскольку в материалах дела не имеется доказательств, подтверждающих возвращение перевозчиком направленной ему претензии, досудебный порядок урегулирования спора считается соблюденным.

С введением процедуры обязательного досудебного обжалования решений ИФНС по результатам налоговой проверки, суд не только отдалился от налогоплательщика, но и стал дороже для него.

Теперь, намерения налогоплательщика отстоять свою позицию влечет за собой дополнительные затраты на составление апелляционной жалобы, а также на представление своих интересов в вышестоящем налоговом органе, отмечает наш колумнист, Валия Гафарова, эксперт компании «Консультант Плюс».

В своей статье «Взыскать убытки с инспекции. Миссия под вопросом» автор разбирается, можно ли переложить на инспекцию, принявшую незаконное решение по результатам проверки, сумму расходов на юридические услуги, понесенных налогоплательщиком в рамках обязательного досудебного обжалования решения и приводит уже сложившуюся судебную практику.

Согласно Постановлению № А53-13714/2010 от 22.03.2011 ФАС Северо-Кавказского округа, НК РФ не содержит указаний на то, что праву на обращение с заявлением в суд о возврате излишне взысканных сумм налогов предшествует досудебный порядок урегулирования спора - подача заявления в налоговый орган.

Заявление о возврате суммы излишне уплаченного налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты указанной суммы. Правовые последствия зачета налогов в счет текущих платежей и возврата из бюджета аналогичны, что предполагает единый порядок действий налоговых органов и исчисления сроков.

В случае отказа налогового органа в удовлетворении заявления налогоплательщика о возврате или зачете излишне уплаченных сумм налогов и пени налогоплательщик вправе обратиться в суд с заявлением о возврате или зачете указанных сумм.

Заявление о возврате суммы излишне взысканного налога может быть подано налогоплательщиком в налоговый орган в течение одного месяца со дня, когда налогоплательщику стало известно о факте излишнего взыскания с него налога, или со дня вступления в силу решения суда.

Заявление в суд может быть подано в течение трех лет, считая со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о факте излишнего взыскания налога.

ФАС Центрального округа в Постановлении № А54-1771/2010 от 18.02.2011 пояснил, что досудебный порядок обжалования распространяется и на решение о возмещении налога на добавленную стоимость, поскольку законом не предусмотрено самостоятельной процедуры принятия решения о возмещении или об отказе в возмещении налога.

ФАС отметил, что если для определенной категории споров федеральным законом установлен претензионный или иной досудебный порядок урегулирования либо он предусмотрен договором, спор передается на разрешение арбитражного суда после соблюдения такого порядка.

По результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководитель налогового органа выносит решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения либо об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. Обжалование этих решений осуществляется в порядке, установленном НК РФ, который предусматривает подачу жалобы вышестоящему налоговому органу.

При этом решение о возмещении или об отказе в возмещении налога на добавленную стоимость из бюджета принимается одновременно с решением о привлечении или об отказе в привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности по результатам рассмотрения материалов камеральной проверки.

ФАС Северо-Кавказского округа в Постановлении от 29 октября 2010 г. по делу N А53-3534/2010 признал необоснованным довод о том, что на решение о возмещении или об отказе в возмещении НДС досудебный порядок обжалования не  распространяется.

ФАС отметил, что решение о возмещении или об отказе в возмещении НДС из бюджета принимается одновременно с решением о привлечении или об отказе в привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности по результатам рассмотрения материалов камеральной проверки. При этом положения статьи 176 Налогового кодекса не предусматривают самостоятельной процедуры принятия решения о возмещении или об отказе в возмещении НДС.

Следовательно, к таким решениям, как к "результату" налоговой проверки, связанной с разрешением вопроса о возмещении НДС, применяется порядок для обжалования, установленный статьей 101.2 Налогового кодекса.

Таким образом, досудебный порядок обжалования распространяется и на решение о возмещении НДС.

Урегулирование налоговых споров возможно на стадии рассмотрения возражений по материалам налоговых проверок, а также на стадии рассмотрения жалоб вышестоящим налоговым органом в соответствии со ст. 101.2 НК РФ и разделом VII "Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц" НК РФ.

С 1 января 2009 года введено обязательное досудебное урегулирование спора между налогоплательщиками и налоговыми органами по решениям о привлечении к налоговой ответственности и об отказе в привлечении к налоговой ответственности.

Опыт работы более года после введения данных изменений в законодательство показал, что количество досудебных споров значительно возросло.

При этом рост заявленных возражений по актам выездных и камеральных налоговых проверок сопоставим с ростом жалоб налогоплательщиков, хотя заявление возражений не является обязательным для дальнейшего судебного оспаривания. Выросло не только количество заявленных возражений и жалоб налогоплательщиков, но и оспариваемые ими суммы. Полагаем, что рост заявленных возражений связан с тем, что часть налоговых споров разрешается в стадии рассмотрения возражений, об этом свидетельствует увеличение количества удовлетворенных разногласий и рост сумм удовлетворенных по ним требований налогоплательщиков.

Несмотря на ряд неурегулированных законодательством и Регламентом рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов РФ в досудебном порядке (приказ ФНС России от 24.03.2006 № САЭ-4-08/44дсп@), постепенно формируется порядок рассмотрения возражений на практике.

Суд разъяснил, что, оформление налоговой инспекцией решения не в день рассмотрения материалов проверки в присутствии представителя налогоплательщика, а позднее не является обстоятельством, свидетельствующим о нарушении налоговым органом существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки (данная правовая позиция изложена в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.03.2009 N 14645/08).

Не всегда попытки практически решить вопросы, не урегулированные законодательно, приводят к положительным результатам. Но, когда территориальные налоговые органы совершают ошибки, связанные с соблюдением процедуры рассмотрения материалов проверки, то они исправляются решениями вышестоящего налогового органа, или суда.

Так сформировалась судебная практика, разъяснившая, что вынесение решения после проведения дополнительных мероприятий налогового контроля должно проходить в том же порядке, что и рассмотрение материалов проверки с обязательным извещением налогоплательщика и отсутствие его надлежащего извещения – формальное основание для отмены вынесенного решения в соответствии с п.14 статьи 101 НК РФ. Правовая позиция по вопросу о порядке применения пункта 14 статьи 101 НК РФ в тех случаях, когда решение о привлечении к налоговой ответственности принимается налоговым органом после проведения дополнительных мероприятий налогового контроля без извещения и участия лица, в отношении которого проводилась налоговая проверка, определена в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.06.2009 N ВАС-391/09.

Судебные органы полагают, что процесс вынесения решения, начиная от рассмотрения материалов проверки – до вынесения решения, даже если были проведены дополнительные мероприятия налогового контроля - непрерывный процесс и решение должно быть принято одним и тем же должностным лицом. Рассмотрение материалов проверки и вынесение решения о продлении сроков вынесения решения и проведении дополнительных мероприятий налогового контроля одним лицом, а вынесение решения после проведения дополнительных мероприятий налогового контроля другим лицом - может стать основанием для оспаривания и признания решения недействительным по формальным основаниям. (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 ноября 2009 г. N А13-373/2009).

Часть судебной практики, сформировавшейся по некоторым округам, в качестве формальных оснований для отмены вынесенных налоговым органом решений, в основном по камеральным налоговым проверкам, используют факт отсутствия на момент вынесения решения у налогового органа почтового извещения о вручении налогоплательщику уведомления о месте и времени рассмотрения материалов проверки. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 марта 2010 г. по делу N А55-7004/2009.

Несмотря на отсутствие в нормах Кодекса составлять протоколы рассмотрения материалов проверок. Имеется судебная практика, опирающаяся при формальной отмене решения на указанный документ. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 января 2010 г. по делу N А44-1046/2009 отменено решение о привлечении к налоговой ответственности из-за отсутствия в протоколе рассмотрения материалов проверки сведений об участии в рассмотрении руководителя (заместителя руководителя) инспекции.

Обязательное обжалование решений по результатам налоговых проверок привело к увеличению количества жалоб налогоплательщика, количества удовлетворенных жалоб и рост сумм удовлетворенных требований по жалобам налогоплательщиков.

Также обязательная процедура досудебного оспаривания обострила неурегулированные законодательно процедурные вопросы рассмотрения жалоб налогоплательщиков.

Постановлением Президиума Высшего Арбитражного суда РФ от 28.07.2009 № 5172/09 разъяснено, что вынося решение по жалобе, рассматривающий ее вышестоящий налоговый орган не может увеличивать сумму доначислений.

Однако многие вопросы так и остаются невыясненными. На сегодняшний день требуют законодательного закрепления:

1) порядок рассмотрения споров вышестоящими налоговыми органами, основания оставления жалобы без рассмотрения и их последствия; процессуальные права и обязанности заявителя и налоговых органов в ходе досудебного производства;
2) требования к форме и содержанию жалобы;
3) наличие (отсутствие) обязанности налоговых органов извещать налогоплательщика о времени и месте рассмотрения жалобы;
4) право налогоплательщиков привлекать независимых экспертов, специалистов, переводчиков в качестве третьих лиц;
5) право налоговых органов запрашивать в ходе рассмотрения жалобы у заявителей документы, не представленные ранее и не приложенные к жалобе, подтверждающие доводы жалобы;
6) положения о возможности применения процедуры "изменения сроков уплаты налога и сбора, а также пеней", предусмотренной главой 9 НК РФ на стадии досудебного урегулирования споров.

Эти насущные вопросы пока не урегулированы ни нормативно, ни с помощью судебной практики.

ФАС Западно-Сибирского округа в Постановлении от 6 апреля 2010 г. по делу N А27-12342/2009 подтвердил, что несоблюдение налогоплательщиком досудебного порядка обжалования решения в вышестоящий налоговый орган является основанием для оставления без рассмотрения требования об оспаривании решения по доначислению налога на землю, пеней и штрафа.

ФАС отметил, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.

Данная норма регулирует порядок реализации права на обращение в арбитражный суд и предусматривает в качестве условия обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения обязательность первоначального обжалования данного решения в вышестоящий налоговый орган.