Проектный метод в менеджменте давно перестал быть экзотикой для российского бизнеса. Им активно пользуются как крупные компании, так и небольшие фирмы. Он работает в коммерции и ИТ-сфере, на производстве и в агропромышленном комплексе. О необходимости внедрения аналогичного подхода в органах государственного и муниципального управления, наконец, заговорили и чиновники.
Неэффективность порученческого подхода, выступая на Сочинском форуме, признал и сам глава правительства Дмитрий Медведев:
«Критика, которая раздается в адрес системы государственного управления за недостаточную гибкость, низкую эффективность, — абсолютно справедлива: государственная машина действительно неповоротлива и несет в себе черты переходного периода: сохраняет и часть советских управленческих механизмов, и какие-то черты, которые появились в 1990-е годы, и наши последующие новации. Но надо прямо сказать, что ее коэффициент полезного действия остается низким».
Пирамида преткновения
Традиционно отечественная бюрократия — хоть царская, хоть советская, хоть современная — была построена по принципу «функциональной пирамиды» со всеми ее атрибутами: жесткой иерархичностью, медлительностью и сравнительно узким направлением деятельности каждого подразделения и конкретного сотрудника. Даже современные служащие, причем совершенно необязательно в госсекторе, привыкли работать по поручениям: прошло совещание, раздали задания, определили ответственных, сроки исполнения — и вперед!
Чем уязвим этот метод? Во-первых, каждый отвечает только за свой «кусочек» работы, поэтому всегда есть соблазн свалить неудачи на смежников по горизонтали, а для разрешения противоречий, согласования позиций и нахождения «общего знаменателя», как правило, требуется вмешательство арбитра в лице большого начальника. Он всех усадит за один стол, выслушает, раздаст новые поручения во исполнение прежнего поручения, и только тогда дело двинется дальше.
Во-вторых, зачастую процесс становится важнее результата, ибо бюрократия, прежде всего, заинтересована в собственном воспроизводстве. Поэтому неожиданно находится множество причин для переноса сроков по поручению с приложением подробных аргументированных объяснений, почему его нельзя реализовать в ранее установленные сроки.
В-третьих, порой возникают ситуации, когда, не успев выполнить одно указание, сотрудник получает другое, которое либо делает предыдущее неактуальным, либо корректирует его, либо они попросту противоречат друг другу.
В-четвертых, трансляция команды по вертикали вниз занимает время, и чем больше звеньев, через которые она проходит, тем выше вероятность искажения ее сути при получении конкретным исполнителем. Похожие проблемы могут возникнуть и при перемещении информации снизу вверх по функциональной пирамиде.
Говорить об эффективности такого менеджмента в условиях постиндустриального общества, где любые данные за считанные секунды могут перемещаться с одного конца Земли на другой, просто не приходится. Страдает само поручение, выполненное или с нарушением сроков, или неточно, или не полностью. Страдают общество и бизнес перед лицом могущественной и неповоротливой бюрократии. Зато все устраивает саму бюрократию: она требует все больше кадров (поручений много, людей не хватает, времени тоже), полномочий, пространства — словом, становится все прожорливее и тучнее.
Судите сами: по данным Росстата, 16 лет назад в России насчитывалось 1 млн 161,5 тыс. чиновников всех уровней и ветвей власти, а по состоянию на конец 2015 года, уже 2 млн 176,4 тыс. Причем наибольшее «размножение», почти в
3 (!) раза, произошло в самом верхнем, федеральном, эшелоне власти, а на муниципальном уровне, который максимально приближен к населению, количество служащих осталось практически прежним. То есть «пирамида» оказалось еще и перевернутой основанием вниз… Разбухание госаппарата представляется тем более странным на фоне постепенного сокращения сфер регулирования, либерализации законодательства и т.д. и т.п.
Проверочный диктат
На осеннем Сочинском инвестиционном форуме, который был посвящен качеству госуправления, председатель комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин привел такой пример. По данным министерств и ведомств, в процессах по контролю и надзору только за прошлый год было проведено 2 млн 356 тыс. проверок, из них 40 были плановыми. В результате этих плановых проверок в 56% случаев были выявлены нарушения определенных требований, то есть было за что написать какие-то предписания. В 8% случаев эти нарушения угрожали причинить вред здоровью граждан, но только 1% из них реально был связан с опасностью для людей.
Поэтому вся система наших проверок имеет, по мнению экс-министра финансов, не такой большой эффект. Тем более что во время проверок (это тоже было выявлено в одном исследовании) предприятия дают меньший результат, чем в другие годы, или чем конкуренты в тот же период. «То есть нам нужно уйти от принципа, когда система проверок так встряхивает и, по сути, меняет состояние бизнеса, становится очень серьезным административным бременем на этом предприятии», — убежден Кудрин. По его мнению, борьба с этим административным бременем в государственном управлении — одна из серьезнейших задач.
Приговор за освоение средств
Объективности ради надо признать, что в «хлебные» нулевые годы «функциональная пирамида» была несколько усовершенствована с помощью программно-целевого подхода. Тогда стабильный ручеек нефтедолларов позволил перейти к среднесрочному бюджетному планированию, и в 2007 г. впервые главный финансовый документ был сверстан на 3 года. Тут чиновникам уже приходилось ориентироваться на более конкретные сроки, цифры и результаты. Казалось, сверху строже стали спрашивать за реализацию программ — федеральных, региональных, муниципальных.
Но, во-первых, никуда не делись «распилы», «откаты», «схемы» и прочие атрибуты коррумпированной государственной машины, от чего, безусловно, пострадал и честный бизнес. Во-вторых, чиновникам все никак не удается адекватно распределять освоение средств по программам в течение финансового года. Скажем, приходит безработный в городской центр занятости где-нибудь в сентябре и просит, в соответствии с законом, направить его на обучение по смежной профессии или вообще — новую получить. Ему не отказывают, но говорят, что выделенные на эти цели деньги закончились еще в апреле, так что приходите записываться в январе, а еще лучше — в феврале, а то после праздников сразу не успеем новую программу запустить, знаете ли…
Другая крайность, символизирующая апофеоз абсурда, — укладка асфальта в снег в конце ноября или капитальный ремонт фасада дома по 185-му федеральному закону в это же время года. А куда деваться бедным чиновникам: средства освоить вовремя не успели, надо наверстывать, чтобы до 25 декабря отчитаться. То же самое касается и госзакупок. На одном из недавних заседаний президиума Госсовета по развитию транспортной системы юга России президент Владимир Путин, заслушав доклад главы Крыма, в котором слишком часто звучали слова «освоение», «освоить», бросил такую реплику: «У нас задача не деньги осваивать, а дороги строить, я исхожу из этого. Освоить можно все что угодно и в каких угодно объемах. Нам нужно понять, сколько стоит километр дороги в этих условиях, и из этого считать, сколько должно быть построено».
Тем самым глава государства дал четкий сигнал: бюджетные средства должны быть не просто потрачены, а сделать это нужно максимально эффективно и в установленные сроки.
Кстати, проблема неэффективности «функциональной пирамиды» существует, как ни странно, и в определенном сегменте бизнеса, который в своей коммерческой деятельности в целях извлечения прибыли использует имущество учредителя — государства или муниципалитета. Речь идет об унитарных предприятиях, пресловутых ГУПах и МУПах, о неэффективности, непрозрачности и коррумпированности которых на том же Сочинском форуме говорил председатель совета директоров «Альфа-банка» Петр Авен. Особенно отчетливо это проявляется в сфере ЖКХ и ряде других отраслей, куда чиновники либо боятся пускать частный капитал, либо сознательно строят «схемы» в собственных интересах.
Видимо, поэтому в Сочи премьер констатировал существование в российском обществе запроса на реальное изменение экономической и социальной среды. А задача власти, как заявил Д.Медведев, — на все это ответить и ответить по возможности быстро и результативно. «Все это требует от нас совершенно иного подхода, как принято теперь говорить, проектного подхода, который прежде всего ориентирован на эффективность, — подчеркнул в своем выступлении председатель федерального правительства. — Каждый рубль бюджета любого уровня, который вкладывается в конкретные проекты, должен улучшать качество услуг, товаров, инфраструктуры, а каждый нормативный акт, который мы издаем в рамках проектного подхода, те документы, которые принимают депутаты, должны давать конкретный результат».
Проект все спишет
Там же глава кабмина призвал чиновников на всех уровнях строить проектную работу с учетом предложений предпринимателей, чтобы помочь малому бизнесу освоить новые рыночные ниши, расширить доступ к закупкам крупнейших корпораций. Ориентир правительства — удвоение количества занятых в этом секторе экономики, где пока работает около четверти трудоспособного населения.
Региональные руководители, которым во внедрении проектного метода управления отводится далеко не самая последняя роль, видят ряд «узких мест». Тюменский губернатор Владимир Якушев назвал в качестве одного из них межведомственное взаимодействие, когда сталкиваются интересы нескольких ведомств в вопросах каких-то конкретных инвестиционных проектов. Другой серьезной проблемой он называет муниципальный уровень управления. «Если в этот процесс не вовлечена муниципальная команда, то никакой качественной работы мы «на земле» не получим», — убежден глава региона.
Вторит коллеге и руководитель Дагестана Рамазан Абдулатипов, но в его республике слабым звеном предстает уже верхний «этаж» власти: «Мы занимаемся проектным управлением, а многие федеральные органы, которые находятся на территории, работают, как работали 20-30 лет тому назад».
Председатель совета директоров ООО «ЕвразХолдинг» Александр Абрамов объясняет, какие еще «засады» ждут чиновников на пути внедрения новой системы управления. По словам бизнесмена, от 4 до 10% от общей стоимости проекта нужно потратить на предпроектной и проектной стадии и зачастую списать эти деньги. «Очень сложно представить себе губернатора или министра, который, потратив такие деньги, их спишет, — иронизирует Абрамов. —
Его завтра просто замучают Счетная палата и прокуратура.
А проектная работа невозможна без такого рода денег, которые регулярно, каждый день списываются, потому что, если вы готовите проект, чем больше денег на предпроектной стадии вы потратите, тем точнее и лучше вы его выполните».
Подхватывая тему межведомственных барьеров, председатель совета директоров «ЕвразХолдинга» ссылается на собственный опыт и утверждает: проектный офис не будет работать, пока его не патронирует первое лицо.
В коммерческих структурах в этом смысле все проще: разбить внутри компании технологические или бизнес-процессы на проекты — и дерзай, ориентируясь на эффект, на конечный результат. Тем более сотрудник частной фирмы, как правило, более мотивирован, чем чиновник. У частника по итогам успешно реализованного проекта можно рассчитывать на хорошую премию, повышение и прочие бонусы. А государственный или муниципальный служащий, скорее всего, в торжественной обстановке получит почетную грамоту и букет цветов.
Автору этих строк довелось пообщаться на условиях анонимности с одним из тех, кому предстоит внедрять проектный метод на региональном уровне госуправления. «Подозреваю, это будет что-то «проектное» по форме, но вряд ли по сути, — на скрывал своего скепсиса руководитель одного из ключевых подразделений администрации области в Центре России. — Ну, обзовем что-то «проектом», проведем совещание, как всегда, получим и раздадим поручения, потом отрапортуем. То есть появится еще одна форма отчетности, на заполнение которой опять же потребуется время, а людей никто нам не добавит».
Управление изменениями
Впрочем, есть и регионы, где пытаются создать без преувеличения тепличные условия для развития малого и среднего бизнеса. Глава Татарстана Рустам Минниханов рассказывал в Сочи как раз об этом секторе экономики республики, который представлен 143 тысячами организаций и индивидуальных предпринимателей. Там занято 470 тыс. человек, и в совокупности они создают более 25% ВРП.
В Татарстане развивается современная инфраструктура поддержки предпринимательства. В настоящее время успешно работает технополис «Химград» — здесь 265 резидентов, 7 тыс. работающих; камский индустриальный парк «Мастер» — 250 резидентов, 5 тыс. работающих; технопарк «Идея» — 106 резидентов, 2,2 тыс. работающих; два IT-парка, один в Казани, один в Челнах — 140 резидентов, 3 тыс. работающих.
По словам Минниханова, в 2015 году всеми резидентами инфраструктуры развития бизнеса Татарстана произведено продукции на 125 млрд рублей, что составляет 7% от общего объема промышленного производства республики.
А что же мешает работать в такой парадигме в масштабах всей страны?
А. Кудрин вспомнил свое министерское прошлое, но говорил о нем почему-то во времени настоящем, как-будто и не покидал госслужбу: «Когда приходят поручения, они захватывают нас процентов на 60, от 60 до 80%, они важнее. Их невыполнение повлечет за собой организационные и кадровые решения, а за невыполнение ключевых целей и индикаторов федеральных целевых программ, может быть, пожурят».
Проектный подход председатель комитета гражданских инициатив называет «управлением изменениями»: «Мы проектным способом должны управлять процессом изменения. В каждом министерстве, в сфере своей деятельности, по основным функциям придется, и нужно, проводить эти изменения.
Когда мы говорим о неэффективной системе управления, мы заранее себя обрекаем на то, что те цели, которые мы объявили, не будут до конца выполнены, если мы не перестроим систему управления. Вот почему я, прежде чем говорить о стратегии, целях, задачах, конкретных индикаторах, хочу сказать: перестройка этой системы госуправления, повышение его эффективности, в том числе в части компетенций самих чиновников, их переобучение, применение новых технических средств управления, методов bigdata, с точки зрения анализа, и выявление новых возможностей — изменение вот этой сферы является ключевым для выполнения других задач».
Кстати, опыт более или менее успешного применения государственного проектного подхода в современной России все же есть. Вспомним: в 2005 году президент РФ Владимир Путин обнародовал четыре приоритетных национальных проекта: здравоохранение, образование, жилье, сельское хозяйство. Они стартовали годом позже, курировал их тогда еще зампред правительства Дмитрий Медведев.
А буквально считанные недели назад кабмин России взялся за реализацию приоритетных проектов по основным направлениям стратегического развития «Безопасные и качественные дороги», «ЖКХ и городская среда», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». В каждом из них зафиксированы конкретные целевые показатели, этапы прохождения по годам, определены источники финансирования, назначены кураторы, руководители и исполнители, сформированы проектные офисы в ведомствах и проектные комитеты под руководством вице-премьеров. «Рассчитываю, что будем двигаться в соответствии с тем графиком, который мы с вами для себя установили, чтобы люди почувствовали отдачу от нашей работы уже в самое ближайшее время», — напутствовал подчиненных председатель правительства.
Начать дискуссию