Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Афанасьева С.В., судей Казанцевой Р.В. и Нефедовой О.Ю., при участии от Псковской городской Думы Певгонена В.В. (доверенность от 18.05.2009), рассмотрев 21.05.2009 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Псковской городской Думы и первого заместителя прокурора Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 12.03.2009 по делу N А52-5384/2008 (судьи Циттель С.Г., Манясева Г.И., Лебедев А.А.),
установил:
закрытое акционерное общество "Псковское городское рекламное предприятие "Афиша" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействующими абзац 1 пункта 4.2 и абзац 2 пункта 4.3 раздела 4 Положения о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков", аннулирования таких разрешений и выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Псков", утвержденного решением Псковской городской Думы (далее - Дума) от 27.06.2008 N 448 (в редакции решения Думы от 26.12.2008 N 637) (далее - Положение), в части, предусматривающей возможность внесудебного демонтажа рекламной конструкции, как не соответствующие пункту 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и пункту 22 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ).
На основании части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в дело вступил прокурор Псковской области (далее - Прокурор).
Решением от 12.03.2009 пункт 4.1 в части слов: "комитет", абзацы 1, 2 пункта 4.2, абзац 2 пункта 4.3 Положения признаны не соответствующими пунктам 10, 21 и 22 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, пункту 1 статьи 1 ГК РФ и не действующими в этих частях.
В кассационной жалобе Дума, ссылаясь на неправильное, по ее мнению, применение судом норм материального права, просит названное решение отменить за исключением признания недействующим пункта 4.1 в части слов "комитет" и абзаца 2 пункта 4.2 Положения и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.
В кассационной жалобе Прокурор, ссылаясь на неправильное, по его мнению, применение судом норм материального права, просит отменить решение от 12.03.2009 в части признания не соответствующими пунктам 10, 21, 22 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, пункту 1 статьи 1 ГК РФ и не действующими абзацы 1 и 2 пункта 4.2 Положения.
В отзыве на кассационную жалобу Думы Общество, ссылаясь на ее необоснованность, просит решение от 12.03.2009 оставить без изменения.
В судебном заседании представитель Думы поддержал кассационные жалобы.
Другие участвующие в деле лица надлежаще извещены о месте и времени его слушания, однако своих представителей в судебное заседание не направили, в связи с чем кассационные жалобы рассмотрены в их отсутствие.
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Как видно из материалов дела, Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Пскова (далее - Комитет) направил Обществу предписания от 24.12.2007 N 6120, от 06.06.2008 N 2681, N 2686, от 16.07.2008 N 3364 и N 3361 с указанием срока демонтажа установленных Обществом рекламных конструкций, по которым истекли сроки договоров и действия разрешений.
В связи с неисполнением Обществом названных предписаний Комитет, руководствуясь Положением, издал 17.12.2008 распоряжение N 1705 "О демонтаже рекламных конструкций".
На основании этого распоряжения рекламные конструкции Общества в период с 29.12.2008 по 23.01.2009 демонтированы в порядке, предусмотренном Положением.
Положение, опубликованное 11.07.2008 и 22.01.2009 в номерах 175 - 178 и 9 - 10 газеты "Псковская правда", является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, так как оно обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим Положением.
В соответствии с пунктом 4.1 Положения в случае самовольной установки рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания Комитета владельцу рекламной конструкции или собственнику недвижимого имущества или земельного участка, к которому присоединяется рекламная конструкция.
Пунктом 4.2 Положения предусмотрено право Комитета в случае самовольной установки и эксплуатации рекламных конструкций на имуществе города и земельных участках при неисполнении владельцами данных рекламных конструкций предписаний об их демонтаже либо при отсутствии сведений о владельцах самовольно установленных рекламных конструкций на основании соответствующего распоряжения посредством привлечения на договорной основе специализированных организаций осуществить демонтаж рекламных конструкций способами, исключающими причинение несоразмерного ущерба рекламной конструкции (абзац 1). При этом Комитет не несет ответственности перед владельцами рекламных конструкций (рекламораспространителями) за убытки, возникшие вследствие таких действий (абзац 2).
Абзацем 2 пункта 4.3 Положения установлено, что в случае аннулирования разрешений на установку рекламных конструкций на имуществе города или признания их недействительными при неисполнении владельцами данных рекламных конструкций предписаний об их демонтаже демонтаж рекламных конструкций осуществляется в порядке, предусмотренном пунктом 4.2 Положения.
Общество, полагая, что абзац 1 пункта 4.2 и абзац 2 пункта 4.3 раздела 4 Положения, устанавливающие внесудебный порядок демонтажа рекламных конструкций, не соответствуют пункту 1 статьи 1 ГК РФ и пункту 22 статьи 19 Закона N 38-ФЗ и нарушают его законные права и интересы в сфере рекламной деятельности, а также право собственности на установленные рекламные конструкции, обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением.
В соответствии с частью 3 статьи 191 АПК РФ и статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) заявление Общества об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления - Думы подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частями 4 и 5 статьи 194 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Суд первой инстанции, в соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, пунктом 38 части 1 статьи 8 и пунктом 38 статьи 23 устава муниципального образования "Город Псков", принятого постановлением Думы от 06.03.1997 N 132 (в редакции от 16.05.2008, далее - Устав), сделал правильный вывод о принятии Думой Положения в пределах предоставленных ей полномочий.
В ходе проверки отдельных положений оспариваемого акта на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, судом первой инстанции установлено следующее.
Обеспечение развития рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, единства экономического пространства, реализации права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждения нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы осуществляется в том числе и путем регулирования этих вопросов Законом N 38-ФЗ.
В соответствии со статьей 19 Закона N 38-ФЗ установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В случае самовольной установки вновь рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция (пункт 10). В случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней (пункт 21). При невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет собственника или иного законного владельца недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с демонтажем, хранением или в необходимых случаях уничтожением рекламной конструкции (пункт 22). При невыполнении обязанности по удалению размещенной на рекламной конструкции информации в случае аннулирования разрешения или признания его недействительным собственник или иной законный владелец недвижимого имущества, к которому была присоединена рекламная конструкция, осуществляет удаление этой информации за свой счет. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с удалением этой информации (пункт 22.1).
Из системного толкования норм Закона N 38-ФЗ следует, что принудительный демонтаж установленных рекламных конструкций возможен только на основании решения суда.
Поскольку абзацем 1 пункта 4.2 и абзацем 2 пункта 4.3 Положения предусмотрен внесудебный порядок принудительного демонтажа установленных рекламных конструкций, то суд первой инстанции сделал правильный вывод об их несоответствии в этой части пунктам 10, 21 и 22 статьи 19 Закона N 38-ФЗ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ГК РФ к основополагающим началам гражданского законодательства относится признание равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Одним из способов защиты гражданских прав является возмещение убытков (статья 12 ГК РФ).
При этом пунктом 1 статьи 15 ГК РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере, а статьей 16 ГК РФ - обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.
Установление Думой в Положении нормы, освобождающей Комитет от ответственности в виде возмещения убытков, противоречит основополагающим началам гражданского законодательства.
В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно признал абзац 2 пункта 4.2 Положения не соответствующим пункту 1 статьи 1 ГК РФ.
Поскольку в соответствии со статьей 16 Закона N 131-ФЗ, пунктом 10 статьи 19 Закона N 38-ФЗ выдача предписаний по демонтажу рекламной конструкции является полномочием органа местного самоуправления городского округа, а пунктом 2.5 статьи 32 Устава данное полномочие предоставлено администрации города Пскова, а не Комитету, то суд правильно согласился с доводами Прокурора о несоответствии пункта 4.1 Положения в части слов: "Комитет" пункту 10 статьи 19 Закона N 38-ФЗ.
Ввиду того, что обжалуемое решение принято в соответствии с нормами материального и процессуального права, оснований для его отмены не имеется.
Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
решение Арбитражного суда Псковской области от 12.03.2009 по делу N А52-5384/2008 оставить без изменения, а кассационные жалобы Псковской городской Думы и первого заместителя прокурора Псковской области - без удовлетворения.
Председательствующий
С.В.АФАНАСЬЕВ
Судьи
Р.В.КАЗАНЦЕВА
О.Ю.НЕФЕДОВА