Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова А.М.,
при секретаре Ш.,
с участием прокурора Слободина С.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спецгазавтоматика" о признании частично недействующими пунктов 171 и 172(1) Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э, в редакции приказа Федеральной антимонопольной службы от 4 июля 2023 г. N 438/23, строки 5 приложения 7.6 к данным методическим указаниям
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Спецгазавтоматика" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2023 г. по делу N АКПИ23-260, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Спецгазавтоматика" К., поддержавшей апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной антимонопольной службы Г., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Федеральная служба по тарифам (далее также - ФСТ России) приказом от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Приказ) утвердила Методические указания по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения согласно приложению к названному приказу (далее - Методические указания). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 16 июля 2013 г., N 29078, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 19 августа 2013 г., N 33.
Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования" Федеральная служба по тарифам (далее - ФСТ России) упразднена, ее функции переданы Федеральной антимонопольной службе (далее также - ФАС России).
Общество с ограниченной ответственностью "Спецгазавтоматика" (далее также - ООО "Спецгазавтоматика", Общество), в числе прочего осуществляющее деятельность по производству, передаче и распределению пара и горячей воды, строительству инженерных коммуникаций для водоснабжения и водоотведения, газоснабжения, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным иском о признании недействующими пунктов 171 и 172(1) Методических указаний (в редакции приказа Федеральной антимонопольной службы от 21 декабря 2020 г. N 1237/20) в части применения формулы 120.1, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты противоречат статье 110 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 (далее - Основы ценообразования), пункту 5 статьи 270 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), поскольку, определяя порядок учета налога на прибыль при установлении платы за подключение объекта заявителя при отсутствии технической возможности подключения, допускают возможность частичной компенсации расходов регулируемой организации по оплате налога на прибыль, а в отдельных случаях - полное отсутствие такой компенсации.
В обоснование административного иска Общество указало, что Методическими указаниями установлен порядок, при котором налог на прибыль, включаемый в плату за подключение, определяется по формуле 120.1, содержащей в числителе показатель Расх.н, обозначающий фактические расходы на уплату налога на прибыль, отнесенные на деятельность по подключению к системе теплоснабжения по данным раздельного учета по видам регулируемой деятельности в предшествующем расчетном периоде регулирования, тыс. руб., а знаменатель составляет показатель Pподключ., определяемый как плановая на очередной расчетный период регулирования суммарная подключаемая тепловая нагрузка объектов заявителей, Гкал/ч. Необоснованность применения показателя Расх.н Общество связывало с тем, что по такой формуле налог на прибыль, включаемый в плату за подключение, рассчитывается не из налоговой базы этого подключения, осуществляемого в очередном расчетном периоде, а исходя из налога на прибыль, определенного из иной налоговой базы, которая имелась при установлении иной платы за подключение в предыдущем расчетном периоде. В связи с этим Общество полагало, что установленный порядок учета налога на прибыль не компенсирует расходы регулируемой организации, понесенные при подключении, осуществляемом в очередном расчетном периоде, а является способом компенсации налога на прибыль, уплаченного регулируемой организацией ранее, при оказании услуги по подключению в предшествующем расчетном периоде. В случаях, если регулируемая организация в предшествующем расчетном периоде не оказывала услуги по подключению к системе теплоснабжения и не имела соответствующих фактических расходов по уплате налога на прибыль, в расчете платы за подключение для такой организации в очередном расчетном периоде компенсация будет отсутствовать.
На основании приказа ФАС России от 4 июля 2023 г. N 438/23 "О внесении изменений в Методические указания по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения" (зарегистрирован в Минюсте России 18 августа 2023 г. N 74880) (далее также - Приказ N 438/23) в абзац двадцать седьмой пункта 170 Методических указаний внесены изменения, согласно которым показатель Расх.н в формуле 120.1 стал определяться как плановые на очередной период регулирования расходы на уплату налога на прибыль, относимые на деятельность по подключению к системе теплоснабжения для подключаемых объектов, определяемые в соответствии с налоговым законодательством, тыс. руб.
Положения формулы 121 в пункте 171 Методических указаний, равно как и формулы 122, содержащейся в пункте 172(1) этого же правового акта, в части налога на прибыль содержат отсылочные нормы к формуле 120.1, отраженной в пункте 170 Методических указаний, тем самым изменения, внесенные Приказом N 438/23, затрагивают все предусмотренные Методическими указаниями варианты расчетов платы за подключение.
В связи с внесением указанных изменений в абзац двадцать седьмой пункта 170 Методических указаний ООО "Спецгазавтоматика" подало заявление об уточнении административных исковых требований, в соответствии с которым просило признать не действующими пункты 171, 172(1) Методических указаний и строку 5 приложения 7.6 к Методическим указаниям в части применения формулы 120.1 (в редакции Приказа N 438/23).
Из уточненного административного искового заявления следует, что несмотря на внесенные в числитель формулы 120.1 изменения, формула в целом продолжает нарушать права Общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку ее применение для расчета налога на прибыль, отнесенного к плате за подключение при отсутствии технической возможности подключения, не гарантирует регулируемой организации полную компенсацию расходов, понесенных на создание (реконструкцию) тепловых сетей в течение нескольких расчетных периодов регулирования, поскольку эта формула в знаменателе сохранила показатель Pподключ., который учитывает лишь плановую на очередной период регулирования суммарную подключаемую тепловую нагрузку объектов заявителей, Гкал/ч, а не на весь срок исполнения договора о подключении.
ФАС России административный иск не признала, указав, что Методические указания утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.
Минюст России в письменных объяснениях от 6 июня 2023 г. N 01-66598/23 указал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан компетентным органом, анализ расчета и содержание указанных в пунктах 171 и 172(1) Методических указаний формул, которые определяют расчет платы за подключение объекта заявителя к системе теплоснабжения, определяемой органом регулирования в индивидуальном порядке, не входили в предмет правовой экспертизы, проводимой Минюстом России в контексте отношений, регулируемых Методическими указаниями.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО "Спецгазавтоматика" отказано.
В апелляционной жалобе и дополнительных объяснениях Общество, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления, полагая, что судом первой инстанции не были учтены все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, что привело к вынесению незаконного решения. Указывает, что, если мероприятия по подключению объектов заявителей к системе теплоснабжения не завершаются в очередном периоде регулирования, налог на прибыль в этом периоде не учитывается, а поскольку формула 120.1 Методических указаний учитывает плановые расходы по уплате налога на прибыль и плановую подключаемую тепловую нагрузку лишь в очередном периоде регулирования, то такой подход не обеспечивает возможность возмещения всех расходов на подключение (технологическое присоединение), которые понесет Общество в течение нескольких расчетных периодов регулирования.
ФАС России просила в удовлетворении апелляционной жалобы ООО "Спецгазавтоматика" отказать, полагая, что суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для административного дела, изложенные в решении суда выводы соответствуют этим обстоятельствам, обжалованное решение является законным и обоснованным.
Минюст России в письменных возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия представителя названного министерства.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (часть 1 статьи 1).
Согласно пункту 1 части 2 статьи 7 названного закона федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения утверждает методические указания по расчету цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Расчет необходимой валовой выручки от поставок товаров, оказания услуг по регулируемым ценам (тарифам) в сфере теплоснабжения осуществляется в соответствии с методическими указаниями по расчету цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (часть 22 статьи 28.1 упомянутого закона).
Согласно подпункту "а" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" Федеральной службе по тарифам предписано в 4-месячный срок разработать с участием Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы и Министерства энергетики Российской Федерации и утвердить методические указания по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
В соответствии с подпунктом 5.2.1 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332, ФСТ России было предоставлено полномочие на принятие методических указаний (методики) по расчету цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.
Аналогичное полномочие ФАС России предусмотрено действующим в настоящее время Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, в соответствии с которым названному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, в частности законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) (пункт 1), предоставлено право самостоятельно принимать методические указания (методики) по расчету цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (подпункт 5.2.9(22).1 пункта 5.2).
С учетом изложенного выше суд первой инстанции верно исходил из того, что Методические указания утверждены компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах имеющихся полномочий, порядок их издания, государственной регистрации и опубликования соблюден.
Статья 14 Закона о теплоснабжении, регламентирующая подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, определяет: подключение (технологическое присоединение) теплопотребляющих установок и тепловых сетей потребителей тепловой энергии, в том числе застройщиков, к системе теплоснабжения осуществляется в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности для подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, с учетом особенностей, предусмотренных данным федеральным законом и правилами подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 1). В случае технической невозможности подключения (технологического присоединения) к системе теплоснабжения указанного в части 3 этой статьи объекта капитального строительства вследствие отсутствия свободной мощности в соответствующей точке подключения (технологического присоединения) на момент обращения соответствующего потребителя, в том числе застройщика, но при наличии в утвержденной в установленном порядке инвестиционной программе теплоснабжающей организации или теплосетевой организации мероприятий по развитию системы теплоснабжения и снятию технических ограничений, позволяющих обеспечить техническую возможность подключения (технологического присоединения) к системе теплоснабжения указанного в части 3 данной статьи объекта капитального строительства, отказ в заключении договора на его подключение (технологическое присоединение) не допускается. Нормативные сроки его подключения (технологического присоединения) к системе теплоснабжения устанавливаются в соответствии с инвестиционной программой теплоснабжающей организации или теплосетевой организации в пределах нормативных сроков подключения (технологического присоединения) к системе теплоснабжения, установленных правилами подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 4). Плата за подключение (технологическое присоединение) к системе теплоснабжения, установленная в индивидуальном порядке, может включать в себя затраты на создание источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей или развитие существующих источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей в случаях, установленных основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации (часть 11).
Согласно подпункту "г" пункта 110 Основ ценообразования в размер платы за подключение, устанавливаемой в индивидуальном порядке, включаются средства для компенсации регулируемой организации, в частности, налога на прибыль, определяемого в соответствии с налоговым законодательством.
В силу пункта 1 статьи 247 НК РФ объектом налогообложения по налогу на прибыль организаций признается прибыль, полученная налогоплательщиком и определяемая для российских организаций, не являющихся участниками консолидированной группы налогоплательщиков, как полученные ими доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов.
Налогоплательщик уменьшает полученные доходы на сумму произведенных расходов. Расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты (а в случаях, предусмотренных статьей 265 НК РФ, убытки), осуществленные (понесенные) налогоплательщиком. Под обоснованными расходами понимаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме, при условии, что они произведены для осуществления деятельности, направленной на получение дохода (пункт 1 статьи 252 названного кодекса).
Расходы, включенные в плату за подключение, подлежат отдельному учету со стороны теплоснабжающей (теплосетевой) организации и не учитываются в необходимой валовой выручке теплоснабжающей (теплосетевой) организации по иным регулируемым видам деятельности (пункт 169 Методических указаний).
Пункт 171 Методических указаний предусматривает, что плата за подключение объекта заявителя, при отсутствии технической возможности подключения, определяется в индивидуальном порядке в соответствии с приложением 7.6 к Методическим указаниям по формуле, в которой указываются следующие показатели:
П1 - расходы на проведение мероприятий по подключению объектов заявителей, определенные по формуле 118, тыс. руб./Гкал/ч,
- подключаемая тепловая нагрузка объекта заявителя, Гкал/ч;
П2 - расходы на создание (реконструкцию) тепловых сетей (включая создание (реконструкцию) тепловых пунктов) от существующих тепловых сетей или источников тепловой энергии до точки подключения объекта заявителя (включая проектирование), определенные в соответствии со сметной стоимостью с учетом положений пункта 172 Методических указаний, тыс. руб.;
П3 - расходы на создание (реконструкцию) источников тепловой энергии и (или) развитие существующих источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей, необходимые для создания технической возможности подключения объекта заявителя, определенные с учетом сметной стоимости и положений пункта 172 Методических указаний, и в соответствии с приложением 7.4 к Методическим указаниям, тыс. руб.;
Н - налог на прибыль, отнесенный к плате за подключение, рассчитанный по формуле 120.1, тыс. руб./Гкал/ч.
Таким образом, применительно к осуществлению деятельности по подключению к системам теплоснабжения при отсутствии технической возможности Методические указания предусматривают при утверждении платы по индивидуальному проекту расчет всех показателей формулы, а именно: показатели П1, П2, П3 и Н (121) пункта 171 Методических указаний в плановом порядке.
Аналогичный механизм расчета платы закреплен и в формуле 122 пункта 172(1) Методических указаний.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правильно указал, что регулируемая организация с учетом положений приведенных выше статей НК РФ для целей тарифного регулирования в плановом порядке определяет прибыль, которая будет получена по результатам реализации мероприятий по подключению и с которой подлежит уплате соответствующий налог, равно как и определяет расходы, которые регулируемая организация понесет для обеспечения технической возможности подключения. Данные прибыль и расходы подлежат утверждению органом регулирования в составе индивидуального проекта, что соответствует части 11 статьи 14 Закона о теплоснабжении и пункту 110 Основ ценообразования.
Доводы административного истца, повторенные в апелляционной жалобе, о незаконности пунктов 171 и 172(1) Методических указаний и строки 5 приложения 7.6 к этим указаниям в части применения формулы 120.1 для расчета налога на прибыль, отнесенного к плате за подключение объекта заявителя при отсутствии технической возможности подключения к системе теплоснабжения, судом первой инстанции проверялись, правильно признаны несостоятельными, так как оспоренные нормы какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.
Строка 5 приложения 7.6 к Методическим указаниям содержит приложения к расчету платы за подключение объекта заявителя при отсутствии технической возможности подключения к системе теплоснабжения и отсылочную норму к формуле 120.1 Методических указаний, дополнительного правового регулирования не вводит, в связи с чем также не противоречит действующему законодательству.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности пунктов 171 и 172(1) Методических указаний, строки 5 приложения 7.6 к данным методическим указаниям в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям при отсутствии технической возможности подключения плата за подключение объекта заявителя будет определяться органами регулирования в индивидуальном порядке в соответствии с принципами регулирования, предусмотренными Законом о теплоснабжении, а также с Основами ценообразования и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере теплоснабжения на основании Методических указаний, которые наряду с прочим предусматривают учет срока исполнения договора подключения к системе теплоснабжения и суммарную подключаемую тепловую нагрузку объектов заявителя к системе теплоснабжения теплоснабжающей организации, в связи с чем утверждения Общества о необходимости применения иных специальных методов расчета платы за подключение объекта заявителя при отсутствии технической возможности подключения лишены правовых оснований.
Данных о том, что имеется другая, более совершенная методика, которой следовало бы руководствоваться ФАС России, административным истцом не представлено, как не представлено запрашиваемых судом апелляционной инстанции дополнительно у Общества сведений, которые подтверждали бы его доводы о нарушении прав в сфере предпринимательской деятельности применением органом регулирования оспоренных правовых положений.
Обращаясь с административным иском, Общество, по сути, выражает несогласие с расчетом размера платы за подключение к системе теплоснабжения в конкретных хозяйственных правоотношениях, что не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось и было подтверждено соответствие оспоренного правового регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Фактически требования, заявленные Обществом после внесения Приказом N 438/23 изменений в Методические указания сводятся к необходимости установления дополнительного правового регулирования в отношении расчета налога на прибыль, отнесенного к плате за подключение при отсутствии технической возможности подключения, при исполнении договоров в срок более одного расчетного периода. Однако вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
По данному административному делу такое основание для признания пунктов 171 и 172(1) Методических указаний и строки 5 приложения 7.6 к этим указаниям в оспариваемой части отсутствует.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 сентября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Спецгазавтоматика" - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
А.М.РЫЖЕНКОВ