Вопрос: В ч. 10 ст. 44 и ч. 5 ст. 84.1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) участникам закупок предписано при проведении открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона, а также при проведении закрытых электронных процедур вносить денежные средства, предназначенные для обеспечения заявок, на специальные банковские счета. Перечень соответствующих банков и требования к ним устанавливаются Правительством РФ. Данные требования должны быть не ниже требований, установленных в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства федерального бюджета на банковских депозитах.
Кроме того, согласно ч. 13 ст. 3.4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) при осуществлении конкурентной закупки с участием субъектов малого и среднего предпринимательства денежные средства, предназначенные для обеспечения заявки на участие в такой закупке, вносятся участником такой закупки на специальный счет, открытый им в банке, включенном в перечень, определенный Правительством РФ в соответствии с Законом N 44-ФЗ. В ч. 14 ст. 3.4 Закона N 223-ФЗ предусмотрено, что требования к финансовой устойчивости банков (в том числе в части собственных средств (капитала), активов, доходности, ликвидности, структуры собственности), в которых участники конкурентных закупок с участием субъектов малого и среднего предпринимательства открывают в соответствии с ч. 13 ст. 3.4 Закона N 223-ФЗ специальные банковские счета, утверждаются Правительством РФ. Таким образом, перечень соответствующих банков и требования к их финансовой устойчивости определяются Правительством РФ также для случаев открытия специальных банковских счетов, на которые вносятся средства, предназначенные для обеспечения заявки на участие в конкурентных закупках с участием субъектов малого и среднего предпринимательства.
На основании указанных законодательных норм издано Постановление Правительства РФ от 29.06.2018 N 748 "О требованиях к банкам (включая требования к их финансовой устойчивости), в которых участниками закупок открываются специальные счета, на которые вносятся денежные средства, предназначенные для обеспечения заявок на участие в закупках товаров, работ, услуг, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 748), а также Распоряжение Правительства РФ от 13.07.2018 N 1451-р "Об утверждении перечня банков в соответствии с частью 10 статьи 44 и частью 5 статьи 84.1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ" (далее - Распоряжение N 1451-р). В соответствующий перечень включено только 18 банков.
Следует заметить, что повышенная строгость требований, предъявляемых к банкам, в которых могут размещаться средства федерального бюджета на банковских депозитах, обусловлена необходимостью снижения рисков размещения бюджетных средств на счетах в банках, у которых может быть отозвана лицензия по причине утраты ими финансовой устойчивости.
Между тем вышеприведенные нормы Законов N N 44-ФЗ и 223-ФЗ регламентируют принципиально иные ситуации, при которых возникают возможные риски сохранности не бюджетных средств (денежных средств заказчиков), а денежных средств поставщиков, подрядчиков, исполнителей (далее - поставщики), поскольку на соответствующих специальных счетах размещаются не бюджетные средства, а денежные средства поставщиков для обеспечения заявок и исполнения контрактов.
В связи с этим правовую конструкцию размещения денежных средств поставщиков на специальных счетах, предусмотренную Законами N N 44-ФЗ и 223-ФЗ, можно сопоставить с правовой конструкцией обеспечительного платежа, регулируемого § 8 гл. 23 ГК РФ и являющегося, наряду с банковской гарантией, регулируемой § 6 гл. 23 ГК РФ, способом обеспечения исполнения обязательств.
Открытие специальных банковских счетов поставщиков по своей природе имеет сходство не с размещением бюджетных средств на банковских депозитах, а с принятием заказчиками в качестве обеспечения заявок и исполнения контрактов банковских гарантий, выданных банками, требования к которым установлены в Постановлении Правительства РФ от 12.04.2018 N 440 "О требованиях к банкам, которые вправе выдавать банковские гарантии для обеспечения заявок и исполнения контрактов" (далее - Постановление N 440), изданном во исполнение ч. 1 и 1.1 ст. 45 Закона N 44-ФЗ.
При этом финансовые риски заказчиков в данной ситуации будут не выше, чем риски бенефициаров, получающих банковские гарантии. Кроме того, даже в случае утраты финансовой устойчивости банка (вплоть до ситуации отзыва лицензии на осуществление банковских операций), в котором размещены денежные средства поставщика, заказчик вправе заключить государственный контракт с иным поставщиком, чья заявка в конкурсе получила место N 2. При любом неблагоприятном сценарии риск потери бюджетных средств отсутствует. Максимальный риск заказчика будет заключаться в необходимости в некоторых случаях провести повторно конкурс (однако, учитывая электронную форму проведения конкурса, это последствие также, очевидно, будет иметь для заказчика минимальное негативное значение). В связи с этим необходимо унифицировать требования, предъявляемые к банкам, имеющим право на открытие специальных счетов участников закупок и имеющим право на выдачу банковских гарантий для обеспечения заявок и исполнения контрактов. Требования, предъявляемые к банкам Постановлением N 440, менее строги, чем требования, предъявляемые Постановлением N 748. Данное обстоятельство позволит значительно расширить круг банков, уполномоченных на открытие специальных счетов участников закупок, по сравнению с перечнем банков, уполномоченным на выдачу банковских гарантий для обеспечения заявок и исполнения контрактов, сформированным на основании Распоряжения N 1451-р (в настоящее время требованиям Постановления N 440 соответствуют 272 банка, требованиям Распоряжения N 1451-р - 18 банков). Расширение перечня банков будет способствовать увеличению конкуренции в соответствующем сегменте рынка банковских услуг, что, в свою очередь, благоприятно отразится на уровне банковского обслуживания, предоставит поставщикам дополнительные возможности для участия в соответствующих конкурсах и будет стимулировать деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства.
Возможно ли внесение следующих изменений в Закон N 44-ФЗ:
1) ч. 10 ст. 44 изложить в следующей редакции:
"10. При проведении открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона денежные средства, предназначенные для обеспечения заявок, вносятся участниками закупок на специальные счета, открытые ими в банках, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации (далее - специальный счет). Требования к указанным банкам устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 45 настоящего Федерального закона";
2) ч. 5 ст. 84.1 изложить в следующей редакции:
"5. При проведении закрытых электронных процедур денежные средства, предназначенные для обеспечения заявок, вносятся участниками закупок на специальные счета, открытые ими в банках, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. Требования к указанным банкам устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 45 настоящего Федерального закона"?
Ответ: Минфин России, рассмотрев обращение о внесении изменений в Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), предусматривающих расширение числа банков, уполномоченных на открытие специальных счетов участникам закупок для обеспечения заявок на участие в закупках, путем унификации требований к таким банкам с требованиями, установленными к банкам, выдающим банковские гарантии для обеспечения заявок на участие в закупках, исполнения контрактов, сообщает следующее.
Механизм использования специальных счетов для обеспечения заявок предусматривает необходимость устойчивого автоматизированного взаимодействия в электронной форме между информационными системами банков и операторов электронных площадок с целью исполнения нормативных требований о блокировании денежных средств на таком счете в течение одного часа с момента окончания срока подачи заявок на участие в закупке. В случае недостаточности средств в течение указанного времени информационные системы банков и операторов должны обеспечить возврат участнику закупки поданной заявки на участие в закупке.
Определенными в июле 2018 г. Правительством Российской Федерации банками (18 банков) и операторами электронных площадок (8 операторов) предприняты оперативные меры, позволившие в кратчайший срок, с июля по октябрь 2018 г., доработать информационные системы для обеспечения указанного взаимодействия.
Следует отметить, что ввиду возникавших сложностей как технического, так и правового характера отдельным крупным банкам с отдельными операторами не удалось обеспечить полноценное фактическое информационное взаимодействие к 1 октября 2018 г. (установленный срок начала функционирования новой модели обеспечения заявок с использованием специальных счетов). Такая работа была ими завершена к 1 ноября 2018 г.
Учитывая возникавшие сложности при внедрении технических решений к 1 октября 2018 г. у отдельных из 18 определенных банков, по мнению Минфина России, предлагаемое масштабное увеличение числа уполномоченных банков (более чем в 10 раз до более 200 банков) содержит существенные риски необеспечения надежности функционирования и взаимодействия программно-аппаратных комплексов банков и операторов электронных площадок, нарушения непрерывности осуществляемых закупок.
Минфин России сообщает, что в настоящее время Минфином России осуществляется подготовка изменений в Закон N 44-ФЗ, Закон N 223-ФЗ, согласно которым требования к уполномоченным банкам не будут взаимосвязаны с требованиями к кредитным организациям, в которых могут размещаться средства федерального бюджета на банковские депозиты, что сделает возможным рассматривать вопрос о расширении числа уполномоченных банков.
Следует также отметить, что с 1 июля 2019 г. вступят в силу положения Закона N 44-ФЗ, согласно которым участники закупок при участии в электронных процедурах будут вправе предоставлять банковские гарантии в качестве обеспечения заявок помимо внесения денежных средств на специальные счета. Таким образом, будут учтены интересы банков, соответствующих требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 12.04.2018 N 440 "О требованиях к банкам, которые вправе выдавать банковские гарантии для обеспечения заявок и исполнения контрактов".
На основании изложенного Минфин России полагает, что в настоящее время вопрос о существенном увеличении числа банков, уполномоченных на открытие и ведение специальных счетов для внесения обеспечения заявок, рассматривать преждевременно.
А.М.ЛАВРОВ
03.12.2018