Центробежная сила

Введение прямых выборов губернаторов российских регионов повысит качество госуправления и укрепит их независимость от центрального правительства, считают эксперты рейтингового агентства Fitch. Однако регионы могут лишиться поддержки со стороны федерального правительства.

Сейчас кандидаты в губернаторы выдвигаются на федеральном уровне, а значительная часть финансирования регионов зависит от центрального правительства.

«Прямые выборы губернаторов уменьшат зависимость региональных органов власти от центрального правительства»

В результате региональные власти больше прислушиваются к мнению центра, чем местного населения. Переход на прямые выборы приведет к тому, что губернаторы будут в первую очередь отчитываться перед избирателями. Это позволит улучшить качество государственного управления, говорится в докладе Fitch.

Согласно проекту закона население будет выбирать губернаторов из числа кандидатов от политических партий и самовыдвиженцев. При этом у президента и муниципальных властей останется право исключать из списка кандидатов. Ожидается, что закон вступит в силу уже в июне, в среду его в третьем чтении приняла Госдума.

На российские субъекты распространяется ряд ограничений по уровню долга и новым заимствованиям, а также лимиты по общему объему долга, дефициту бюджета и годовому объему процентных выплат. Это означает, что смена губернатора вряд ли приведет к быстрому ослаблению финансовой устойчивости какого-либо региона. В то же время Fitch ожидает, что некоторые субъекты могут испытать временное снижение кредитоспособности из-за популистских мер властей.

Бюджеты регионов зависят от финансовой поддержки бюджетов более высокого уровня, при этом более независимые регионы имеют больше гибкости. Например, в прошлом году был снят запрет на эмиссии долговых обязательств в иностранной валюте для местных и региональных органов власти с долей трансфертов из федерального бюджета (без учета субвенций) менее 5% собственных доходов консолидированного бюджета за два из трех последних финансовых лет. До 2011 года выпуски внешних долговых обязательств были разрешены только в целях рефинансирования, поэтому валютному риску подвержено небольшое число российских регионов.

Прямые выборы губернаторов уменьшат зависимость региональных органов власти от центрального правительства, однако также могут убрать мотивацию у федеральных властей поддерживать отдельные регионы, проводящие независимую политику. Трансферты из федерального бюджета составляют 27% доходов региональных бюджетов. Основная доля этих средств рассчитывается на основе формул, но часть распределяется федеральными властями по собственному усмотрению. Так, центральное правительство принимает решение о распределении около трети межбюджетных трансфертов. Желание регионов получить эти субсидии будет влиять на учет ими мнения центрального правительства.

Крупнейшим источником финансирования региональных бюджетов по-прежнему остаются налоги. По данным специалистов Fitch, они обеспечивают 68% доходов. Способность регионов устанавливать налоги ограничена федеральным законодательством, которое также регулирует распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. Правительства регионов имеют ограниченные полномочия по определению ставок по трем региональным налогам: налогу на имущество организаций, налогу на игорный бизнес и транспортному налогу.

Регионы также получают долю от нескольких федеральных налогов. Из них наиболее важный – на прибыль организаций. В региональные бюджеты поступает 90% этого налога, и лишь 10% идет в федеральный бюджет. В 2011 году налог на прибыль организаций обеспечил 43% налоговых поступлений, а налог на доходы физических лиц составил еще 32% налоговых доходов.

По мнению экспертов Fitch, финансовая пропасть между Москвой и регионами постепенно растет. Большинство регионов просто не имеет денег на то, чтобы вкладывать в свое развитие. Бюджетная политика Москвы более гибкая, она имеет возможность занимать на внешних рынках.

Сейчас средний уровень долга регионов в России составляет 18,3% их доходов. Но в Мордовии, Вологодской, Астраханской, Калужской и других областях уровень долга превышает 50% их доходов. Самый низкий уровень долга в Ямало-Ненецком автономном округе.

«Финансирование региональных бюджетов в ближайшее время точно не увеличится, поскольку введение прямых выборов губернаторов приведет к усилению политической власти глав регионов. Это надо будет как-то компенсировать. Поэтому не исключено, что перевод денег в регионы приостановится. Что касается госуправления, то здесь губернатор должен с одной стороны зависеть от жителей региона, а с другой – он должен быть встроен в структуру исполнительной власти. Если эти два принципа не будут противоречить друг другу, то качество госуправления будет повышаться», – заявил газете ВЗГЛЯД проректор Российского экономического университета имени Плеханова Сергей Марков¹.

«Если губернаторы будут не назначаться, а выбираться, то им придется работать с учетом мнения не только правительства, но и местного населения. Всем сразу угодить вряд ли удастся, и губернатор встает перед нелегким выбором: либо получать финансирование из Москвы и принимать не всегда популярные решения, либо уповать на налоги электората. Но если вспомнить недавние инициативы президента и премьера о перераспределении бюджетно-налоговых потоков в пользу регионов, то все встает на свои места: губернаторы получат относительную свободу и самостоятельность, но свои проблемы регион должен будет решать своими силами и за свой счет. Финансирование регионов будет урезано, но источники пополнения региональных бюджетов могут расширить свой круг», – считает партнер юридической компании «Налоговик» Дмитрий Липатов.