Плохая стабильность

Экономическую ситуацию в субъектах РФ в минувшем году Наталья Зубаревич характеризует именно этими двумя словами — «плохая стабильность». Она — один из ведущих российских регионоведов, доктор географических наук, директор региональной программы Независимого института социальной политики и автор политико-социально-экономической концепции «Четыре России». «Бизнес-журнал» беседует с Натальей Зубаревич о перспективах российских регионов в 2016 году и возможностях роста в условиях высокой долговой нагрузки и сокращающихся трансфертов из федерального бюджета.

Казус рантье

— Давайте пойдем от общего к частному. Как вообще вы оцениваете сложившуюся в России систему распределения полномочий, ответственности и ресурсов в конструкции «федеральный центр — субъекты федерации»? Насколько эта система справедлива и способствует развитию страны?

— Главное, что нам нужно понимать про себя: Россия — страна, живущая на сырьевую ренту. Именно благодаря этому у нас сформировалось большое «перераспределительное» государство: доходы от нефти и газа концентрируются в федеральном бюджете и затем перераспределяются — в том числе в бюджеты регионов в виде безвозмездной помощи (трансфертов). И в рамках этой системы нам придется жить долго, сколько бы ни падали мировые цены на энергоносители.

Необходимость перераспределения очевидна: регионы России очень различны по уровню развития и налоговой базе. Бедным регионам нужно помогать, чтобы живущие там россияне могли получать услуги образования и здравоохранения, пользоваться социальной защитой и так далее. Хотя и не до такой степени, чтобы получатели помощи жили лучше населения более развитых областей.

Институциональная проблема России как раз в том, что перераспределение сырьевой ренты происходит крайне непрозрачно, с очень высокой долей лоббизма и даже коррупции. Это часть сложившейся в стране системы ручного управления, которую нужно менять. По прозрачной формуле у нас в стране рассчитываются лишь дотации регионам на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это примерно четверть всех денег, перечисляемых из федерального бюджета в местные. Специалисты давно рекомендуют довести объем средств, распределяемых по прозрачным и понятным правилам, хотя бы до половины (а лучше — еще больше), но воз и ныне там. Кроме того, необходимо резко сократить число видов субсидий регионам. Сейчас их более сотни, есть просто анекдотические: «на раскорчевку старых садов», «на выращивание поголовья северных оленей и маралов», «на быстровозводимые физкультурно-оздоровительные комплексы». Да, субсидии должны быть целевыми, но цель нужно указывать шире (например, на развитие какой-либо отрасли в целом), чтобы регион мог самостоятельно выбрать, как максимально эффективно потратить эти деньги. Ведь он обязан софинансировать соответствующие программы — из собственных средств. Знаете, как нередко получается сейчас? Региональные власти прилагают значительные усилия, чтобы «выбить» максимальное число субсидий из федерального бюджета, добавляют к ним собственные средства и пускают, как и положено, целевым образом на какую-нибудь «раскорчевку старых садов», даже если в сфере садоводства имеются более насущные проблемы.

Если изменить подходы к дотациям и субсидиям, то поле для регионального лоббизма и суеты в коридорах федеральных ведомств резко сузится. И у местных властей появится больше времени и сил заниматься нормальным развитием своей экономики и улучшением условий для бизнеса. То есть прямым своим делом.

— Может, просто следует оставлять на региональном уровне бóльшую долю налогов, а не заниматься постоянно непрозрачным межбюджетным перераспределением?

— Сейчас часто можно слышать: «Отдайте больше налогов регионам! Верните хотя бы пропорцию 50 на 50!» Но это от незнания ситуации. Дело в том, что в настоящий момент пропорция как раз примерно такова — 51 на 49. На общую картину в сфере государственных финансов влияют не налоги. Нефтегазовая рента изымается через экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты (они налогами не являются) и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Все это напрямую поступает в федеральный бюджет и формирует более половины его доходов (так было в 2014 году).

Если взять пропорцию только по налогам, то в 2014‑м в 25 регионах 51–70% налогов, собранных на их территории, поступило в местные бюджеты; 24 региона оставили себе 70–80%, и еще 23 — 80–99%. Таким образом, мы видим, что 72 региона из 83 (без учета Республики Крым и Севастополя, города федерального подчинения) более половины собранных налогов оставляют себе.

— Кто же выступает «налоговым» донором федерального бюджета?

— Регионы добычи нефти и газа: Ханты-Мансийский АО отдает 86% собранных налогов, Ямало-Ненецкий АО — 81%, Томская, Оренбургская области, Ненецкий АО — 66-70%. У них изымается нефтегазовая рента с помощью централизации НДПИ.

Рентные налоги очень неравномерно распределены по территории страны. Их, как и в других странах, собирают в центральный бюджет. И это правильно. Фактически единственное, чего не хватает регионам с точки зрения децентрализации налогов, — это те 2% налога на прибыль, которые сегодня забирает федеральный бюджет (притом что остальные 18% получают регионы).

— Какова сегодня ситуация с региональными финансами? Насколько увеличилась закредитованность субъектов РФ за 2015 год?

— Этот вопрос также связан с проблемой плохих институтов. Бюджетный кодекс РФ запрещает налагать на регионы дополнительные расходные обязательства без дополнительных источников финансирования. Так называемые майские указы президента России, подписанные в 2012 году и касавшиеся повышения заработной платы бюджетникам, не подпадают под действие кодекса. Выполнение этих указов привело к дестабилизации бюджетов регионов, поскольку на них — а не на «федералов» — легла основная нагрузка. Выполнение указов финансировалось регионами на 70% в 2013 году и на 80% в 2014‑м. Причем им приходилось это делать в условиях торможения экономики и низких темпов роста доходной части. Последствия печальны: в 2013‑м дефицит региональных бюджетов вырос в три раза. Пришлось занимать, и темпы роста долга регионов и муниципалитетов в 2013–2014 годах были чудовищными. На начало ноября 2015‑го долг составил 2,5 трлн рублей — фактически 35% собственных доходов консолидированных бюджетов регионов (без учета трансфертов). В шести регионах долг превысил собственные доходы консолидированного бюджета, в 12 составил более 80% доходов, еще в 19 — от 60 до 80%.

Ситуация критическая, поэтому Министерство финансов в 2015 году вдвое увеличило объем дешевых бюджетных кредитов регионам (по ставке 0,1% годовых), чтобы они хотя бы частично заместили дорогие кредиты коммерческих банков. Основной объем кредитов выдан Сбербанком и ВТБ. Но поддержка Минфина не слишком помогла: долг продолжал расти, хотя и не так быстро (на 5% за январь–октябрь 2015‑го). При этом доля коммерческих кредитов в структуре задолженности сократилась несущественно — с 45 до 38%. Пока можно сказать, что регионы получили анестезию, а не лечение.

— Летом 2015 года произошел первый дефолт российского региона: Новгородская область не смогла в срок погасить кредит ВТБ. Не ждет ли нас серия новых дефолтов в 2016‑м?

— В нашей системе «настоящий» дефолт региона невозможен. Дефолт Новгородской области был чисто техническим. Власти региона просрочили выплаты, потому что долго искали, где бы перекредитоваться. И в конце концов договорились с ВТБ. История про американский город-банкрот Детройт и его дефолт — это не про Россию. У нас нет автономии регионов и муниципалитетов, поэтому нет и самостоятельной ответственности по долгам. Федеральные власти будут помогать и разруливать проблемные ситуации.

Резкие движения

— Каким образом регионы в ушедшем году наращивали доходную часть?

— За три квартала доходы бюджетов регионов выросли на 8% благодаря росту поступлений налога на прибыль. Но надеяться, что этот рост будет стабильным, нельзя. Более того, он может даже негативно повлиять на местные бюджеты в новом году. Дело в том, что рост поступлений налога на прибыль отчасти обусловлен сильной девальвацией рубля в конце 2014 года: крупные компании-экспортеры накопили большие остатки на валютных счетах и получили дополнительную прибыль из‑за изменения курса. А налог на прибыль рассчитывается по базе предыдущего периода (в данном случае — по более благополучному 2014 году), поэтому многие крупные компании переплатили его в 2015‑м, и бюджетам регионов в дальнейшем придется возвращать переплату.

Рост поступлений налога на имущество обусловлен повышением ставок, что привело к усилению налоговой нагрузки на бизнес в условиях кризиса. А это тоже не хорошо. Значительно медленнее росли поступления главного налога для подавляющего большинства регионов — на доходы физических лиц (рост на 5%), а также трансфертов (менее чем на 2%, без учета Крыма — на 4%). Динамика в целом по региональным бюджетам не отражает сильных местных различий: в 23 регионах доходы бюджетов сократились, а в пяти выросли очень существенно — на 20–54%. Расходы консолидированных бюджетов за три квартала 2015 года увеличились только на 4%; отчасти это связано с более ответственной политикой регионов.

— Как регионы затягивали пояса?

— Прежде всего режутся несоциальные статьи: в 33 регионах сократились расходы на национальную экономику, в 50 — расходы на ЖКХ.

Но и «социалка» уже тоже пошла под нож: на образование стали меньше тратить в 32 регионах, на здравоохранение — в 15, на социальную защиту населения — в 10. Особой «антисоциальной» политикой отличается Москва: при росте доходов ее бюджета на 11% расходы на национальную экономику увеличились на 26%, в том числе на транспорт — на 31%, на дорожное строительство — на 77%; при этом сократились расходы на ЖКХ (на 8%) и на социальные цели. Расходы бюджета на здравоохранение снижены на 8%, в том числе на стационарную и амбулаторную медицинскую помощь — на 20–24%, на культуру — на 12%, на пособия населению в сфере социальной защиты — на 10%. А вот траты на образование выросли — но только за счет увеличения расходов на детские дошкольные учреждения в 2,8 раза (в основном это строительство новых детских садов). Видимо, в мэрии решили сделать ставку на стимулирование рождаемости и решение транспортных проблем. Автомобилистам должно быть приятно…

Есть и экзотические примеры противоположного свойства: в Брянской области затраты на социальную защиту населения увеличились за три квартала 2015 года на 66%, в том числе на пособия населению — на 79%. И это несмотря на значительный долг и дефицит бюджета области. Объяснение этого феномена простое: выборы губернатора способны порой творить чудеса (в сентябре 2015 года главой региона был избран Александр Богомаз, которого за год с лишним до этого президент России назначил врио губернатора. — Прим. ред.).

— Какие регионы отличились в деле привлечения инвестиций?

— В целом инвестиции по стране падают третий год подряд. За три квартала 2015‑го они сократились более чем на 5% к тому же периоду предыдущего года. Сокращение произошло в 51 регионе. Территориальная структура инвестиций в России такова: 15% получила Тюменская область с автономными округами (нефть и газ — по-прежнему «наше все»), 9% — Москва, по 3–4% — Московская область, Республика Татарстан, Санкт-Петербург, Краснодарский и Красноярский края. На Дальний Восток пришлось только 7% инвестиций, там они падают третий год подряд, если не учитывать нефтегазодобывающий Сахалин. Так что нам всем уже пора перестать рассказывать про «поворот России на восток»…

— Возможно, малый бизнес, который традиционно лучше всех адаптируется к кризисам, может отчасти демпфировать социальные проблемы и стать драйвером экономического роста? Тем более что у региональных властей есть определенная свобода рук для корректировок местного налогового климата в отношении МСБ…

— К сожалению, налоговый климат задается в основном федеральными правилами игры, а потому, если честно, в России он плох везде. Наибольшая концентрация малого бизнеса наблюдается в двух крупнейших агломерациях страны, потому что именно там выше всего платежеспособный спрос.

Если оценивать роль малого бизнеса в доходах бюджетов регионов, то наиболее высок его вклад в Калининградской области (13% за три квартала 2015 года при среднем показателе по РФ 4%). Выше среднего доля доходов от малого бизнеса также в приграничных регионах Дальнего Востока и на юге страны. Но это совсем не значит, что там малому бизнесу живется легче. Просто люди нередко занимаются предпринимательством от безвыходности, поскольку другой работы чаще всего нет вообще.

Тут важно добавить еще вот что (ни региональные, ни федеральные власти этого в большинстве своем не осознают): малый бизнес лучше вообще не рассматривать как источник поступления налогов в бюджет, основная его функция — создавать занятость! Да, он хорошо адаптируется к внешней конъюнктуре, но и страдает в кризис сильнее других, поскольку у него нет запаса прочности, как у крупных компаний.

Зоны замедленного действия

— «Сплошного» экономического развития в России часто не получается, поэтому всегда были в ходу различные формы развития отдельно взятых территорий. Как вы расцениваете перспективы территорий опережающего развития, закон о которых вступил в силу в марте 2015 года?

— Это азы: равенства в развитии территорий не бывает нигде и никогда. Регионы имеют разный баланс конкурентных преимуществ и барьеров. Нас ведь не удивляет, что люди разные? Точно так же с регионами. В региональной политике, помимо выравнивающего компонента, есть стимулирующий. Он предполагает создание лучших условий для территорий с конкурентными преимуществами, чтобы они могли развиваться быстрее, вытягивая за собой всю страну. Проще говоря, это снятие «удавки» с сильных. Если конкурентных преимуществ у региона нет или мало, стимулирующая политика вряд ли поможет. Опыт российских особых экономических зон это показал. Есть только две истории успеха — «Алабуга» в Татарстане и, в меньшей степени, ОЭЗ в Липецкой области. В остальных зонах — тишина.

У меня есть большие сомнения, что создание территорий опережающего развития на Дальнем Востоке даст заметный результат: у этих небольших «пятачков» слишком мало преимуществ и очень велики барьеры развития. Более продуктивна другая политика — широко открыть Дальний Восток для глобальных инвесторов, определив долгосрочные и прозрачные «правила игры» — чем помогает государство (льготы, инфраструктура) и как оно защищает интересы инвестора. И уж точно не следует диктовать, кому, куда и зачем идти с деньгами. Но мы так не умеем и не хотим — как же тогда наши власти будут рулить? Вот и процветает пиар по придумыванию новых инициатив, от которых останется, скорее всего, один пшик.

— Почему все получилось в «Алабуге» и ОЭЗ «Липецк»?

— С «Алабугой» все просто: единая политика властей плюс очень высокий уровень поддержки со стороны «федералов». В последние годы на развитие инфраструктуры этого региона были потрачены огромные средства. Достаточно вспомнить вливания в связи с тысячелетием Казани и Универсиадой: у этого региона всегда были особые отношения с федеральными властями, без федеральных денег там никогда не остаются. Не стоит также забывать, что Татарстан неплохо обеспечен собственными ресурсами. И, наконец, третье — эта территория выделяется нетипичным для всей остальной страны свойством: если наверху принимается решение, оно проходит вниз и исполняется. «Липецк» — также успешный проект. Однако, на мой взгляд, образцом для подражания должна выступать все-таки «Алабуга».

— Что ждет российские регионы в 2016‑м?

— Позитивным результатом для них станет уже удержание основных экономических параметров хотя бы на уровне 2014 года. Негативный прогноз предполагает ухудшение социально-экономической ситуации. Так или иначе продолжение падения цен на нефть не может до бесконечности компенсироваться снижением курса рубля. А следовательно — федеральный бюджет не сможет постоянно балансироваться только благодаря этому. Он уже в дефиците, и дефицит будет только расти. А это влечет за собой большие риски для трансфертов, адресованных субъектам федерации, притом что у большинства регионов уже сейчас огромные долги. В 2015 году до октября еще удавалось поддерживать ситуацию в состоянии, которое можно назвать «плохая стабильность». Дальше — либо удастся поддерживать это состояние, либо последует переход на еще более низкий уровень. Позитивных факторов, которые могли бы дать сколько-нибудь заметный рост региональным экономикам в ближайший год, — увы! — точно нет.

14 недотационных

Перечень субъектов РФ, не являющихся в 2016 году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности

1. Калужская область
2. Ленинградская область
3. Москва
4. Московская область
5. Ненецкий автономный округ
6. Республика Татарстан
7. Самарская область
8. Санкт-Петербург
9. Сахалинская область
10. Свердловская область
11. Тюменская область
12. Ханты-Мансийский автономный округ — Югра
13. Ямало-Ненецкий автономный округ
14. Ярославская область

Источник: Министерство финансов РФ, приказ № 409 от 29.10.2015