Долгосрочное планирование деятельности учреждений: проблемы, факторы и перспективы

Тема долгосрочного планирования деятельности является актуальной для государственных и муниципальных учреждений, в том числе автономных. Особую важность этот вопрос имеет в связи с долгосрочным бюджетным планированием и развитием программного подхода в бюджетировании. В настоящей статье автор рассматривает проблемы такого планирования, факторы, которые на него влияют, и его перспективы, связанные с переводом деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств, в форму государственных и муниципальных программ.

Согласно бюджетному законодательству государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта РФ, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем услуг и работ, оказываемых (выполняемых) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Как сказано в п. 3 ст. 69.2 БК РФ, госзадание составляется на срок до одного года (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год) и на срок до трех лет (при утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета)).

Кроме того, такой документ государственного или муниципального учреждения, как план финансово-хозяйственной деятельности, фиксирующий плановые доходы и расходы, составляется на финансовый год в случае, если закон (решение) о бюджете утверждается на один финансовый год, либо на финансовый год и плановый период, если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период.

Существующие проблемы

Практика утверждения бюджетов на срок до трех лет уже достаточно распространена. Поэтому при формировании государственных и муниципальных заданий, а также при составлении планов финансово-хозяйственной деятельности появляется необходимость долгосрочного планирования показателей этих документов. И здесь возникает ряд проблем.

Первая заключается в том, что бюджеты утверждаются, как правило, в конце года. Поэтому у учреждений часто бывает очень мало времени на то, чтобы осуществить необходимое планирование и войти в новый год с уже утвержденными заданием и планом финансово-хозяйственной деятельности.

Вторая проблема состоит в практических противоречиях бюджетного планирования. Согласно букве бюджетного законодательства именно показатели государственного (муниципального) задания должны использоваться при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением (п. 2 ст. 69.2 и п. 3 ст. 174.2 БК РФ). Однако на практике все зачастую происходит наоборот – сначала определяется размер бюджетных ассигнований, а уже потом под него «подгоняются» показатели государственных и муниципальных заданий.

Оценка потребности в услугах и работах в федеральном законодательстве не определена как отдельная обязательная процедура при формировании заданий. Более того, такая оценка крайне редко осуществляется с применением формализованных методик.

Суть третьей проблемы – в сложностях прогнозирования как возможностей учреждения по оказанию государственных или муниципальных услуг (выполнению работ), так и спроса на них.

Главный фактор, влияющий на определение возможностей учреждения, – это, конечно же, планируемый объем его бюджетного финансирования и на текущие, и на капитальные затраты. Важность последнего вида затрат может быть в том, что от них зависят мощности учреждения. Например, от того, будет или нет проведен капитальный ремонт находящегося в предаварийном состоянии жилого корпуса дома-интерната для престарелых и инвалидов, зависит, сможет ли учреждение в перспективе осуществлять стационарное обслуживание клиентской группы в том или ином объеме.

На возможности учреждения по оказанию услуг может влиять и такой фактор, как уровень цен на услуги и потенциальная платежеспособность населения, – если все услуги или их часть учреждение оказывает на платной основе и получаемые средства играют заметную роль в обеспечении его функционирования. Очевидно, что при снижении этой платежеспособности по каким-то внешним причинам (например, резкое падение доходов населения из-за закрытия на территории главного предприятия-работодателя) или при повышении цены на платные услуги до уровня, когда имеющаяся платежеспособность станет недостаточной, учреждение уже не получит средства, необходимые, чтобы оказывать услуги в прежнем объеме.

Динамика спроса на услуги государственных и муниципальных учреждений определяется в первую очередь изменениями в демографической ситуации. Например, в отношении образовательных учреждений для детей определяющим показателем станет численность детского населения, в отношении учреждений социального обслуживания – численность пожилого населения, инвалидов, а для учреждений высшего профессионального образования – численность молодежи. На спрос может влиять и платежеспособность клиентских групп, о чем говорилось выше, и степень привлекательности самой услуги. Например, с развитием доступа населения к книгам и периодическим изданиям в электронном виде спрос на услуги библиотек снижается.

Основа для планирования

В целом основой для планирования показателей деятельности государственных и муниципальных учреждений призван быть прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района (городского округа) (ст. 173 БК РФ). Однако качество и обоснованность соответствующих документов нередко оставляют желать лучшего.

В связи с различными сложностями в планировании показателей государственных и муниципальных заданий, а также в финансовом планировании на практике зачастую применяется следующий подход. Значения показателей на плановый период устанавливаются в таких же значениях, что и на очередной финансовый год, или просто с незначительным превышением – как бы для демонстрации в плановых показателях некоего роста. Ситуация осложняется тем, что оценка потребности в государственных и муниципальных услугах и работах в федеральном законодательстве не определена как отдельная обязательная процедура при формировании государственных и муниципальных заданий. В порядках их формирования, устанавливаемых Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования, эта процедура где-то предусматривается, а где-то нет. Например, в федеральных правилах формирования госзадания в отношении федеральных государственных учреждений (а именно с него многие регионы и муниципалитеты переписали свои порядки аналогичного содержания) никакого упоминания об оценке потребности в услугах или работах не встречается.

Включение в программы деятельности учреждений, осуществляемой в рамках государственных и муниципальных заданий, а также сам статус задания как элемента программы должны заставить более тщательно подходить к долгосрочному планированию.

Однако даже если в каких-то региональных или муниципальных нормативных правовых актах такая оценка и предусматривается, она крайне редко осуществляется с применением каких-либо формализованных методик и сильно зависит от различных субъективных факторов (например, от мнения того или иного сотрудника). Могут применяться некорректные методические подходы – например, оценка путем простой привязки объема потребности в услугах к мощности того или иного учреждения. Кроме того, отсутствие обоснованной оценки, в свою очередь, ведет к отсутствию документально зафиксированной и точной информации о реальной потребности в услугах или работах, которая фактически может быть ниже или выше плановых объемных показателей государственных или муниципальных заданий.

Программный принцип

Решить данную проблему может происходящий в настоящий момент переход к составлению бюджета на основе государственных и муниципальных программ (п. 2 ст. 172 и ст. 179 БК РФ).

В качестве примера рассмотрим, каким образом должна происходить увязка государственной программы и государственных заданий на федеральном уровне. В число обосновывающих материалов, разрабатываемых при подготовке госпрограммы, в случае оказания федеральными государственными учреждениями государственных услуг юридическим и (или) физическим лицам входит прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации госпрограммы. Целевые индикаторы и показатели госпрограммы должны отражать основные параметры госзадания в части качества и объема предоставляемых государственных услуг.

Включение в программы той деятельности, которая осуществляется в рамках государственных и муниципальных заданий, сам статус задания как элемента программы должны заставить более тщательно подходить к долгосрочному планированию и обоснованию как показателей заданий, так и на их основе показателей планов финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Хотя это в конечном итоге будет зависеть от того, насколько качественно в действительности станут разрабатываться сами государственные и муниципальные программы. Отметим, что порядок принятия решений о разработке государственных программ РФ, госпрограмм субъекта РФ, муниципальных программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (абз. 3 п. 1 ст. 179 БК РФ).