В данной статье мы хотели бы рассмотреть вопросы правового обеспечения проводимой в настоящее время реформы бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации. Последствия этого мероприятия так или иначе затронут всех, кто в России занимается предпринимательской деятельностью. Поэтому важно, коль процесс реформирования уже ведется в течение нескольких лет, подготовить соответствующую правовую базу реформ с тем, чтобы не пришлось после перекраивать кое-как подготовленные и в спешке принятые нормативные акты, а также не вызвать разочарования в международных стандартах финансовой отчетности у пользователей и специалистов.
Ситуация складывается следующим образом:
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 283 была утверждена Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности. В программе, в частности, отмечалось, что переход к Международным стандартам бухгалтерского учета невозможен без активного сотрудничества как с соответствующими специализированными международными организациями, так и с национальными, и что будет осуществлен переход от эпизодических контактов к систематической целенаправленной работе со следующими организациями: Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности, Международной федерацией бухгалтеров, секцией по бухгалтерскому учету Комитета по торговле и развитию ООН, Организацией экономического сотрудничества и развития.
Приверженность курсу реформирования российского бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности (МСФО) неоднократно была подтверждена как прежним, так и нынешним руководством правительства Российской Федерации.
В постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. N 4-П отмечается, что из ст. 71 (п.п. "ж", "р") Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со ст.ст. 8 (часть 1), 29 (часть 4), 34 и 114 (п. "б" части 1) следует, что в Российской Федерации официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе, налоговой) политики.
Обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Тем самым еще раз подчеркивается несомненная важность бухгалтерского учета для экономического развития страны. Однако по поводу качества правового обеспечения проводимых в настоящее время реформ у нас имеются серьезные сомнения. Почему?
При рассмотрении проекта федерального закона N 55792-4 "О консолидированной финансовой отчетности" (1) нельзя не обратить внимание на ст. 1 проекта; в которой говорится следующее:
"Настоящий Федеральный закон определяет общие требования к порядку составления, представления и публикации консолидированной финансовой отчетности в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности (далее - консолидированная финансовая отчетность) отдельными категориями организаций.
На территории Российской Федерации применяются Международные стандарты финансовой отчетности (далее - МСФО) и Разъяснения к ним, принимаемые Фондом Комитета по Международным стандартам финансовой отчетности и признанные в порядке, установленном правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации обеспечивает опубликование официального перевода на русский язык текста Международных стандартов финансовой отчетности и разъяснений к ним".
По нашему мнению, вышеприведенный текст во втором абзаце содержит отсылочную норму к Международным стандартам финансовой отчетности, поскольку как данная статья, так и проект федерального закона не содержат конкретной регламентации, касающейся составления консолидированной отчетности в соответствии с МСФО.
Тем самым Международные стандарты финансовой отчетности фактически признаются источником права и практически встраиваются в российскую правовую систему. Но насколько это обоснованно?
Упоминаемый в Программе реформирования бухгалтерского учета в соответствии с МСФО Комитет по международным стандартам финансовой отчетности является независимой неправительственной профессиональной организацией. Соответственно упоминаемый в проекте федерального закона "О консолидированной финансовой отчетности" Фонд Комитета по МСФО (хотя правильнее было бы упомянуть Совет или, в другом варианте, Правление Комитета по МСФО, которое и занимается непосредственно разработкой и принятием стандартов - International Accounting Standards Board) является органом независимой неправительственной профессиональной организации.
Подготовленные им стандарты финансовой отчетности, которые являются методологической основой реформирования бухгалтерского учета и отчетности, имеют исключительно рекомендательный характер, о чем прямо говорится в Предисловии к Изложению Международных стандартов финансовой отчетности в ноябрьской редакции 1982 г.:
"8. Порядок составления финансовых отчетов в каждой стране определяется, в большей или меньшей степени, местными правилами. Эти правила включают в себя стандарты финансовой отчетности, публикуемые регулирующими органами и/или профессиональными бухгалтерскими организациями этих стран.
11. Международные стандарты финансовой отчетности, публикуемые КМСФО, не подавляют местные правила, упомянутые в параграфе 8, регулирующие составление финансовых отчетов в конкретной стране... Если местные правила требуют отклонения от Международных стандартов финансовой отчетности, местные члены КМСФО стремятся убедить соответствующие власти в преимуществах гармонизации с Международными стандартами финансовой отчетности".
Вследствие этого международные стандарты финансовой отчетности не подлежат ратификации, так как не относятся к категории международных договоров, и их применение не установлено какой-либо международной конвенцией. В отношении МСФО также неприменимы и отсылочные нормы, так как отсылочная норма допустима только в отношении акта, также имеющего нормативный характер. То есть МСФО не могут быть применены в России в качестве нормативного документа прямого действия, что в общем-то следует и из содержания вышеупомянутой Программы реформирования бухгалтерского учета.
Исходя из вышеизложенного можно сказать, что юридически безупречно положения МСФО могут найти свое применение па территории России только опосредованно, путем издания на их основе национальных правовых актов в сфере нормативного регулирования бухгалтерского учета и отчетности. Причем именно таким образом находят свое применение положения МСФО в странах Западной Европы, которые совершенно не спешат отказаться от национального правового регулирования бухгалтерского учета и отчетности.
Нам трудно представить себе какой-либо порядок признания МСФО, пусть и установленный Правительством Российской Федерации, который бы придал Международным стандартам финансовой отчетности юридическую силу нормативного акта без нарушения действующего порядка издания и вступления в силу нормативных актов.
В качестве источников международного права до настоящего времени рассматривались международные договоры и конвенции, решения суда, но уж никак не документы, издаваемые неправительственными общественными организациями, как это имеет место с Фондом (Советом или Правлением) Комитета по МСФО.
Далее, в соответствии с параграфом 18 Предисловия к Изложению МСФО "утвержденным текстом любого проекта положения или стандарта считается текст, опубликованный КМСФО на английском языке. Члены КМСФО отвечают, под руководством Правления, за подготовку переводов предварительных и окончательных вариантов стандартов, с тем чтобы, где это необходимо, такие материалы могли быть изданы на языках этих стран. В этих переводах указывается название органа, который его подготовил, и то, что перевод сделан с утвержденного текста".
Поскольку ни одна российская профессиональная саморегулируемая организация не является членом КМСФО, кто будет отвечать за подготовку перевода текстов стандартов на русский язык? Правительство Российской Федерации не может являться членом КМСФО, так как КМСФО - это неправительственная организация. Следовательно, правительство РФ за подготовку официального, с точки зрения КМСФО, перевода отвечать не может. Тогда кто будет нести ответственность за эту работу и каков будет правовой статус полученного в результате перевода текста?
1. Отмечаем, что в соответствии с частью 1 ст. 3 "Правовое положение языков" Закона РСФСР от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (в редакции федеральных законов РФ от 24.07.1998 г. N 126-ФЗ и от 11.12.2002 г. N 165-ФЗ) государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
2. Республики вправе устанавливать в соответствии с Конституцией Российской Федерации свои государственные языки.
3. Субъекты Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты о защите прав граждан на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.
4. В местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущего за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик, в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности. Порядок использования языков в таких местностях определяется законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на государственном языке Российской Федерации (ст. 11).
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения правительства Российской Федерации официально публикуются на государственном языке Российской Федерации (ст. 12).
В деятельности государственных органов, организаций, предприятий и учреждений Российской Федерации используются государственный язык Российской Федерации, государственные языки республик и иные языки народов Российской Федерации (ст. 15).
На территории Российской Федерации официальное делопроизводство в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях ведется на русском языке как государственном языке Российской Федерации. Официальное делопроизводство в республиках ведется также на государственных языках данных республик. Порядок использования языков в официальном делопроизводстве определяется законодательством Российской Федерации и республик (ст. 16).
Официальным же языком Международных стандартов финансовой отчетности является английский. Места компактного проживания англоязычных граждан России нам неизвестны. Каким же образом официальный текст МСФО на английском языке можно ввести в правовую систему Российской Федерации? Нам это непонятно.
Как известно, процесс ведения бухгалтерского учета и составления отчетности регламентирован государством. Основу системы правовой регламентации бухгалтерского учета и отчетности предприятий и организаций составляет Федеральный закон Российской Федерации "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями).
Официальной и юридически значимой в настоящее время является бухгалтерская отчетность, подготовленная в соответствии с требованиями этого закона. Всякая иная отчетность является юридически незначимой.
Если проект федерального закона "О консолидированной отчетности" содержит отсылочную норму к ненадлежащему (т.е. ненормативному) документу, это означает, что консолидированная отчетность, подготовленная в соответствии с требованиями этого закона, будет юридически незначимой. Это влечет за собой фактическую невозможность взыскания в судебном порядке убытков, которые повлекло использование такой отчетности, ни с лица, составившего такую отчетность, ни с аудитора, подтвердившего ее достоверность.
Считаем, что излишняя поспешность при введении МСФО в России, подстегиваемая желанием быть впереди Европы всей, при недостаточной проработке правового обеспечения процесса может только осложнить процесс реформирования. Желание решить проблему одним махом понятно, но здесь нужна прежде всего вдумчивая и кропотливая работа, в том числе и со стороны Министерства финансов РФ.
Кроме того, введение Международных стандартов финансовой отчетности в правовую систему Российской Федерации, при том что они не имеют статуса нормативных документов, деструктивно и способно привести к размыванию правового поля. Подобный прецедент по своим последствиям просто непредсказуем.
Любопытно, что в процессе обсуждения законопроекта никто не обратил внимания на это обстоятельство, поскольку в Заключении Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам на проект федерального закона N 55792-4 "О консолидированной финансовой отчетности", внесенный правительством Российской Федерации, содержатся по сути ничем не обоснованные утверждения, что введение МСФО будет способствовать повышению качества и прозрачности финансовой отчетности крупнейших российских организаций и привлечению дополнительных инвестиций в экономику России.
Имеются также и малосущественные и непринципиальные замечания, касающиеся слишком рамочного характера законопроекта, оставляющего без регулирования такие второстепенные, на наш взгляд, вопросы, как адреса и порядок представления консолидированной финансовой отчетности, ответственность за непредставление консолидированной финансовой отчетности или за нарушение сроков ее представления.
В финансово-экономическом обосновании к проекту федерального закона "О консолидированной финансовой отчетности" также содержатся дежурные фразы о том, что принятие федерального закона "О консолидированной финансовой отчетности" призвано обеспечить повышение инвестиционной привлекательности ведущих организаций России, что, в свою очередь, будет способствовать росту объемов производства продукции (работ, услуг), следовательно, и доходов бюджета.
Ожидаемые расходы федерального бюджета будут связаны только с процедурой опубликования официального перевода текста Международных стандартов финансовой отчетности на русский язык. Согласно предварительным расчетам данные расходы не представляются существенными и могут составлять 2,25 млн. руб. (обязательное количество экземпляров рассылки - 450, стоимость одного экземпляра составляет 5 тыс. руб.).
При этом совершенно игнорируются вопросы экономической целесообразности и отсутствует какая-либо оценка затрат по введению МСФО ни на макро-, ни на микроэкономическом уровне.
Начать дискуссию