ФАС приходит без предупреждения

Федеральная антимонопольная служба довольно часто становится участником судебных разбирательств, что и неудивительно - в соответствии с российским законодательством именно ФАС должна отслеживать соблюдение федеральных законов «О защите конкуренции», «О рекламе» и т.д.

Поэтому работы у Службы всегда хватает. О том, как ФАС вскрывает «картельные сговоры», как доводит дела до суда и как формирует доказательную базу, рассказала в интервью НБЖ начальник управления контроля финансовых рынков Федеральной антимонопольной службы Ольга СЕРГЕЕВА.

«У НАС ЕСТЬ ПРАКТИКА ПО НАРУШЕНИЯМ ВСЕХ СУЩЕСТВУЮЩИХ СТАТЕЙ ЗАКОНА»

НБЖ: Укажите, пожалуйста, причины, по которым ФАС чаще всего подает в суд на кредитно-финансовые организации. Какие из этих причин являются наиболее часто повторяющимися, какие - уникальными?

О. СЕРГЕЕВА: Прежде всего, нужно сказать, что сама Федеральная антимонопольная служба редко подает в суд на кредитные организации. Основная практика в подобных делах выглядит так: мы предъявляем претензии в рамках антимонопольного расследования или в рамках ФЗ «О рекламе» и на основании нарушенного законодательства выносим свои решения. Если компания не устраняет выявленные нарушения добровольно, то мы выдаем предписание об устранении нарушения и возможных последствиях такого нарушения. И вот именно это решение и предписание в дальнейшем могут оспаривать кредитные организации, не соглашаясь с нашим мнением.

Таким образом, как видите, получается, что инициаторами судебных разбирательств с нами являются банки. Кредитно-финансовые организации могут обжаловать не только решения и предписания, но и административный штраф, который налагается за нарушение антимонопольного законодательства. В нашей стране с 2007 года введены административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением и антиконкурентные соглашения, в том числе есть положение, предусматривающее ответственность за недобросовестную конкуренцию. Поскольку речь идет о денежном штрафе, иногда рассчитывающемся от оборота организации, то сумма взыскания может быть внушительной. Естественно, кредитные организации не хотят платить и обращаются в суды с исками. Они могут обжаловать как решение и предписание ФАС, так и сам штраф, наложенный Службой. Но бывает так, что кредитно-финансовые организации не обжалуют само решение - только административный штраф.

Что же касается существа самих нарушений, то у нас есть практика по нарушениям всех существующих статей закона. И по злоупотреблению доминирующим положением (такие дела рассматриваются в основном в территориальных органах Службы); и по соглашениям, нарушающим 11 статью ФЗ «О защите конкуренции» (такие дела рассматриваются как в центральном аппарате, так и в территориальных органах); и дела по недобросовестной конкуренции.

Иными словами, кредитно-финансовые организации судятся с нами по всем направлениям. Есть также некоторая доля судебных споров, которые связаны не столько с антиконкурентным поведением на рынке, сколько с несоблюдением иных норм закона «О защите конкуренции». В частности, в соответствии со статьей 35 закона «О защите конкуренции» существует порядок, в соответствии с которым финансовым организациям следует направлять уведомления нашей службе о заключенных соглашениях. В том случае, когда организация не предоставляет это уведомление или нарушаются сроки предоставления уведомления, налагается административный штраф. Кроме того, есть дела по нарушению законодательства в области рекламы. Как известно, в законе «О рекламе» содержатся специальные требования к рекламе финансовых и банковских услуг, кредитные организации эти нормы нарушают.

НБЖ: Больше всего дел, наверное, все же проходит по рекламе?

О. СЕРГЕЕВА: Мне сложно сейчас сказать, какую долю в общем количестве судебных процессов занимают дела по рекламе финансовых услуг. По антимонопольному законодательству наиболее частыми являются дела по антиконкурентным соглашениям, соответственно, и судебные заседания по ним проходят часто. Также до недавнего времени очень много было дел, связанных с применением уже упоминавшейся ранее 35 статьи, предусматривающей нотификацию соглашений: банки пропускали сроки, считали, что они не должны подавать уведомления о заключенных соглашениях.

Что касается уникальных случаев, то они, безусловно, существуют: если брать центральный аппарат ФАС, то в прошлом году было вынесено два интересных решения. Первое из них - так называемое дело по Одинцово, когда два банка, почта, управляющая компания и ресурсоснабжа-ющие организации участвовали в антиконкурентных соглашениях и ограничивали возможность жителей ряда домов в Одинцово оплачивать коммунальные услуги в выбранных ими кредитных организациях. Мы вынесли решение. В тот момент в рамках данного дела стороны добровольно устранили нарушение, что повлияло на размер штрафа. Само решение было обжаловано одним из участников - Одинцовским инвестиционным банком экономического развития Центрального региона (ОДИНБАНК). На сегодняшний день мы выиграли это дело в суде уже двух инстанций - первой и апелляционной. За нарушение антимонопольного законодательства участники этого соглашения были привлечены к административной ответственности.

Как правило, суд приостанавливает процессы по делам о привлечении к административной ответственности до момента, когда будет вынесено решение по существу вопроса -было нарушение или нет. «Дело по Одинцово» в данном случае можно назвать уникальным. Другим прецедентным делом можно назвать сговор группы компаний «КРК» со страховыми организациями - это так называемый «ценовой сговор», в результате которого были установлены тарифы на услуги по страхованию транспортных средств. В данный момент есть уже судебные решения, которые подтверждают нашу правоту.

«ОСНОВНЫМИ ЖАЛОБЩИКАМИ ЯВЛЯЮТСЯ НАШИ ГРАЖДАНЕ»

НБЖ: Обращаются ли в ФАС представители мелких и средних банков с жалобами о нарушении законов конкуренции, или ваша служба самостоятельно выявляет такие прецеденты?

О. СЕРГЕЕВА: Как правило, непосредственно кредитные организации к нам не обращаются, если брать статистику центрального аппарата. Есть случаи, когда они обращаются в наши территориальные органы, но в основном это дела, связанные с недобросовестной конкуренцией. Что же касается центрального аппарата, то дел, которые возбуждают сами кредитно-финансовые организации, пожалуй, не было.

Основными жалобщиками являются наши граждане: их не устраивает навязывание страховых продуктов при получении кредита или другие «навязывания». Скажем, вышеупомянутое нами дело по Одинцово было возбуждено в результате жалобы местного жителя: его не устраивало то, что были ограничены его права совершать коммунальные платежи в выбранной им банковской организации.

Этот случай просто подтвердил нашу статистику о том, что основные жалобщики - это физические лица. Тот факт, что практически отсутствуют обращения от банков, не означает, что они не жалуются. Например, они могут пожаловаться косвенно через свои ассоциации - АРБ, Ассоциацию «Россия». Были случаи обращения через общественные организации, например через «Опору России».

НБЖ: Представители малого и среднего бизнеса обращаются к вам с жалобами на кредитно-финансовые организации?

О. СЕРГЕЕВА: Те жалобы от них, которые к нам приходят, как правило, находятся вне сферы нашей компетенции. Скажем, причины для проявления недовольства могут быть такими: компания взяла кредит, а банк начинает «навязывать» ей повышение процентной ставки или иные невыгодные условия кредитования. Подобные дела не всегда находятся в юрисдикции ФАС. В ряде наших территориальных управлений были дела в отношении Сбербанка в связи со злоупотреблением доминирующим положением. Там жаловались на тарифы на расчетно-кассовое обслуживание. Основанием для этого дела как раз было заявление предпринимателей -представителей малого и среднего бизнеса.

НБЖ: Все же кто чаще всего обращается к вам с жалобами на недостатки регулирования в банковской сфере: мелкие и средние банки, представители МСБ или заемщики - физические лица?

О. СЕРГЕЕВА: Делая вывод из нашей практики, можно сказать, что чаще всего жалуются физические лица, затем идут представители малого и среднего бизнеса, и завершают список банковские ассоциации, защищающие права своих участников.

«БЫСТРЕЕ ВСЕГО НА НАРУШЕНИЯ РЕАГИРУЮТ ПОЛЬЗОВАТЕЛИ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ»

НБЖ: Какова процедура выявления «ценового сговора» и других незаконных способов устранения конкуренции на рынке банковских услуг? Как вы «диагностируете» такие нарушения?

О. СЕРГЕЕВА: Процедура ведения дел нашей службой - всегда интересная тема. Дело в том, что все время, пока наша служба существует, дел по сговорам банков по ценам на банковские услуги (где банки устанавливали бы общие тарифы или цены на предоставление тех или иных услуг) вообще не было. Но это не значит, что банки не являются участниками ценовых сговоров в других сегментах рынка. Ярким примером здесь может быть упомянутое ранее дело по «КРК».

Помощь по выявлению таких соглашений нам оказывают в основном граждане. Когда к нам поступает такое заявление, то мы делаем запрос. В качестве доказательства сговора мы можем использовать статистические данные. Например, так было в деле 2007 года по антиконкурентному соглашению между банком «Авангард» и страховой компанией «Авангард-гарант». В рамках этого дела мы доказывали, что банк совместно со страховщиком навязывал заемщикам невыгодные условия страхования по КАСКО. Невыгодность заключалась в том, что, когда человек приобретал в кредит автомобиль, ему предлагалась только одна страховая компания. А условия страхования говорили о том, что страховой полис не действует в том случае, если заемщик является виновником в ДТП. Мы провели исследование рынка и выяснили, что абсолютное большинство страховых организаций страхуют транспортное средство от ущерба вне зависимости от того, является ли лицо виновником ДТП или нет. Есть только редкие исключения, связанные с вождением в нетрезвом виде или каким-то грубым нарушением правил.

В рамках рассмотрения дела представители банка говорили, что у них никаких договоров и соглашений с «Авангард-гарант» нет. Но когда мы запросили статистику, то увидели, что количество машин, проданных в кредит банком «Авангард», превышало шесть тысяч автомобилей, и в 100% случаев страховщик был одним и тем же. Таким образом, в качестве доказательств сговора могут быть использованы статистические данные.

А вот в деле по «КРК» в качестве доказательства использовалась переписка между сотрудниками. В рамках проверки были получены распечатки с электронной почты служащих компании, которые и послужили доказательством в суде.

Если речь идет о выявлении картеля, существует норма, в соответствии с которой ФАС не предупреждает о проведении проверки. В нашей службе есть управление по борьбе с картелями, которое специализируется по проведению таких внезапных проверок.

НБЖ: Правильно я понимаю, что сами вы рынок не монитори-те на предмет выявления ценовых сговоров?

О. СЕРГЕЕВА: Мы постоянно анализируем информацию на рынке из разных источников: и сами делаем такую работу, и получаем какие-то данные от ЦБ. Мы также отслеживаем сообщения в средствах массовой информации, поэтому в целом мониторинг осуществляется. Но возбуждение дел все же в подавляющем большинстве случаев идет по жалобам, потому что быстрее всего на нарушения реагируют пользователи финансовых услуг.

«ОЧЕНЬ НЕ ХОЧЕТСЯ ЗАЧИСЛЯТЬ КАК ПОРАЖЕНИЕ ОТМЕНУ ШТРАФА»

НБЖ: Сколько судебных процессов было инициировано ФАС по банковским делам с момента возникновения вашего подразделения?

О. СЕРГЕЕВА: На сегодняшний день мы не располагаем подобной статистикой за весь период существования подразделения, но с начала применения закона «О защите конкуренции», то есть с 2006 года, непосредственно в центральном аппарате по антимонопольным делам было два судебных процесса с банками. В первом случае мы судились с «Хоум Кредит энд Финанс Банк», который оспаривал наше решение о наличии в его действиях недобросовестной конкуренции. Точнее сказать, банк оспаривал не само решение, а административный штраф, который в конечном итоге был отменен по процессуальным основаниям, а не по существу. Второй процесс в рамках нарушения антимонопольного законодательства уже упоминался - это дело по Одинцово, в котором «ОДИНБАНК» оспорил наше решение о защите конкуренции в части антиконкурентных соглашений.

НБЖ: Сколько поданных вами исков было удовлетворено судом?

О. СЕРГЕЕВА: Если говорить юридически точно, то в отношении банков иски мы не подавали. За прошлый год мы подали 4 иска в суд, но они связаны с 18 статьей - это размещение заказа на оказание финансовых услуг. Есть процессы, которые мы ведем, но они не связаны с банковской деятельностью непосредственно. Скажем, у нас было порядка трех процессов в отношении Федеральной таможенной службы и в отношении регулирования ею деятельности координаторов эмиссии таможенных карт. Дело было связано с препятствием деятельности одного из координаторов, и оно затрагивало банковский рынок, потому что этот координатор осуществляет взаимодействие между участниками расчетов. Интересы банков, входящих в систему, ущемляются, когда их координатора - платежную систему - просто изгоняют с рынка и не дают работать. Вот такие дела, связанные с банками, но не напрямую, также ведутся нашей службой.

Однако если вернуться к вашему вопросу о том, сколько исков было удовлетворено судом, то очень сложно ответить на него - даже в случаях, когда речь идет о нарушениях антимонопольного законодательства. «Хоум Кредит энд Фи-нанс Банк» решение о предписании не оспаривал, а оспаривал только штраф - значит, он фактически согласился с нарушением, о чем мы и говорили в суде. Очень не хочется зачислять как поражение отмену штрафа, хотя формально суд решил дело не в нашу пользу. Но у нас есть и выигранные процессы, например дело по Одинцово.

Было дело еще по старому закону «О защите конкуренции», которое стало самым долгим в нашей практике, оно было возбуждено против Сбербанка по признакам недобросовестной конкуренции. Причиной возбуждения дела стало распространение информации о том, что только через Сбербанк военные пенсионеры могут получить свою пенсию. Это был самый длинный судебный процесс, потому что Сбербанк в процессе обжалования своих споров дошел до Высшего арбитражного суда. К сожалению, в ВАС мы все-таки проиграли.

Положительная статистика налицо по разбирательствам по 35 статье, то есть по делам о нотификации соглашений. Эти дела проще по содержанию, и они обычно решаются в нашу пользу. Интересным в этом отношении был процесс с одним банком, который заключил соглашение со сторонней кредитной организацией. По нашему мнению, банк должен был уведомить ФАС о заключении соглашения, и он уведомил Службу, но с просрочкой. Мы их оштрафовали за это. Банк в качестве оправдания говорил, что он заключил соглашение и в нем прописал, что оно действует «по английскому праву». А «по английскому праву» финансовая организация не обязана подавать уведомление о заключенном соглашении. Слушание по делу было довольно интересным, учитывая, что на территории РФ нам предлагали руководствоваться законодательством другой страны. В результате мы выиграли это дело.

НБЖ: Как долго длятся процессы по антимонопольным делам?

О. СЕРГЕЕВА: Здесь очень многое зависит от того, как рассматривается дело. Если мы берем в расчет антимонопольное дело, то максимальный срок - это 9 месяцев. Общий срок -3 месяца с момента вынесения определения о назначении дела к рассмотрению. В случае необходимости срок может быть продлен. Как показывает практика центрального аппарата, в большинстве случаев мы срок продлеваем, и нередки случаи, когда дела рассматриваются до 9 месяцев. К такого рода процессам относятся, в частности, антиконкурентные соглашения между банками и страховщиками. Длительность связана с тем, что нужно внимательно изучить все доказательства, собрать статистику, проанализировать жалобы, условия сотрудничества. Как правило, у нас по одному делу бывает множество ответчиков. В частности, по одному из дел о соглашении между банком и страховщиками проходило порядка 30 организаций.

Другой причиной, по которой дела могут длиться долго, является то, что стороны в добровольном порядке желают устранить нарушения антимонопольного законодательства, не доводя дела до суда. Они меняют типовые кредитные договоры, условия сотрудничества и т.д. Мы полагаем, что ответчикам всегда должна быть предоставлена такая возможность. В частности, дело по Одинцово долго длилось как раз потому, что стороны в добровольном порядке решили устранить нарушение антимонопольного законодательства.

Из практики наших процессов получается, что 9 месяцев - хотя и не самый лучший, но достаточно часто встречающийся срок рассмотрения дел. Но нам приходится длительное время вести дело, если процесс сложный и требуется долгое время для сбора доказательств либо если стороны в добровольном порядке готовы устранить нарушения.

НБЖ: До какой судебной инстанции обычно доходит разбирательство? Приведите пример самого длинного процесса.

О. СЕРГЕЕВА: Чаще всего все заканчивается одной кассацией. В редких случаях, как, например, в деле со Сбербанком, о котором я говорила, разбирательство дошло до Высшего арбитражного суда. Практика показывает, что при сложных разбирательствах все три инстанции чаще всего могут быть пройдены в течение года.

«В ПЛАНЕ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕКУЩИЙ ГОД ПОЯВИЛСЯ ПУНКТ 24

НБЖ: По вашему мнению, какие существуют «пробелы» в российском законодательстве в сфере защиты конкуренции в банковской отрасли? С какими законодательными инициативами выступает ФАС?

О. СЕРГЕЕВА: Когда мы изучаем рынок, то смотрим на него в том числе и с точки зрения каких-то барьеров, препятствий, которые существуют в законодательстве. Мы постоянно анализируем условия конкуренции в широком смысле этого понятия. Последний наш анализ, проведенный еще в прошлом году, показал, что в ряде законов существуют положения, которые создают преимущества для отдельных кредитных организаций. Например, в законе «Об оружии» или «Об опеке и попечительстве», «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в законах о выборах речь идет о том, что отдельные кредитные организации имеют преимущества. Например, в законе «Об опеке и попечительстве» средства подопечного могут размещаться во вклады только в банках с государственным участием. Получается, что другие кредитные организации, которые также участвуют в системе страхования вкладов, но не являются государственными, не могут размещать вклады подопечных.

Похожая ситуация и с законом «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в котором в период кризиса появилась норма о том, что средства, направляющиеся на капитальный ремонт, могут быть размещены на специальных счетах только в тех банках, где Российская Федерация владеет более чем 50% акций, то есть опять же только в государственных банках. Если брать законы о выборах, то там есть указания на то, что средства избирательного фонда могут быть размещены только на счетах в Сбербанке.

Иными словами, в сегодняшнем законодательстве существуют нормы, которые создают неравные условия для хозяйствующих субъектов. Проанализировав эти нормы, мы пришли к выводу, что их нужно изменить. В конце прошлого года мы направили наши предложения в Правительство Российской Федерации, оно их поддержало, и в Плане законопроектной деятельности на текущий год появился пункт 24 -проект Федерального закона «Об исключении положений, создающих преимущества для отдельных хозяйствующих субъектов». Именно в рамках этого проекта мы планируем повлиять на те нормы, которые препятствуют развитию конкуренции в банковском секторе в нашей стране. Рабочая группа, в которую помимо специалистов нашей службы входили в том числе представители Минфина, Минэкономразвития и Банка России, на данный момент свою работу уже закончила. В ближайшее время мы планируем внести законопроект на рассмотрение в Правительство РФ, тем более что необходимое заключение Минюста уже получено.

НБЖ: Каких результатов в сфере совершенствования антимонопольного законодательства в банковской сфере Службе уже удалось добиться?

О. СЕРГЕЕВА: Если говорить о совершенствовании именно антимонопольного законодательства, то основное изменение касается снижения нагрузки на кредитные организации при подаче уведомлений по статье 35 ФЗ «О защите конкуренции». Сократилось число соглашений, по которым нужно уведомлять ФАС. До этого изменения размеры штрафов, которые налагались на кредитные организации, были огромными, могли доходить до 3 млн рублей. Минимальный штраф составлял 300 тыс рублей, но при просрочке 10 уведомлений он превращался в 3 млн рублей. Когда мы проанализировали те уведомления, которые к нам приходят, то сделали вывод, что большая их часть не содержит каких-то условий, ограничивающих конкуренцию. Поэтому Служба посчитала возможным сократить количество этих уведомлений и оставить только те, которые связаны со взаимодействием с органами власти и с соглашениями финансовых организаций между собой.

Если взять потребительское кредитование, то ФАС внесла очень серьезный вклад в придание потребительскому кредитованию той формы, которую мы видим на данный момент. Еще в 2002-2003 годах мы проводили анализ рынка потребительского кредитования, и уже тогда мы установили, что до заемщиков информация о стоимости кредита доводится в искаженном виде.

Как раз порядок доведения информации о полной стоимости кредита и стал основанием для расследований нашей службы. Могу вам напомнить дело в отношении Банка «Русский стандарт», которое рассматривалось совместно с ЦБ РФ, и по результатам рассмотрения которого было принято решение дать рынку общие правила доведения информации до потребителей. Этот документ сначала был добровольным для кредитных организаций, то есть они могли и не руководствоваться им в своей деятельности. Но именно в этом документе появился термин «эффективная процентная ставка».

Еще одно изменение в законе «О банках и банковской деятельности», связанное с банкоматами, также появилось благодаря нам. Есть норма, что банкомат должен предоставлять информацию о стоимости комиссионного вознаграждения в случае снятия наличных денежных средств. Информацию по своим каналам предоставляет кредитная организация, банкоматом которой вы пользуетесь, и также там должна быть предупреждающая надпись о взимании комиссии банком, эмитирующим вашу карту. В свое время мы проводили исследование, связанное с комиссиями в банкоматах, в том числе по жалобе гражданина, воспользовавшегося банкоматом стороннего банка и заплатившего комиссию банку, выпустившему карту. Мы выступили с предложением, которое направили в том числе и в ЦБ, о том, чтобы банки хотя бы предупреждали о взимании такой комиссии, потому что, как показывает практика, граждане часто не обращают на нее внимание. Наша инициатива обсуждалась, была поддержана депутатами, соответствующие изменения были внесены в закон. Как видите, результаты нашей работы очевидны как для граждан - пользователей банковских услуг, так и для всего финансового рынка.

Беседовала Наталия Трушина