Клерк.Ру

Письма Минфина и ФНС: рекомендация или руководство к действию?

Профессиональные бухгалтеры постоянно имеют дело с многочисленными письмами руководящих органов исполнительной власти, в  первую очередь ФНС и Минфина. Каким статусом обладают эти документы, являются ли они нормативными актами? Насколько их положения обязательны для налогоплательщика? Может быть, они носят только рекомендательный характер? На некоторые из этих вопросов можно получить ответ, изучая важный прецедент*, который создан в начале этого года Конституционным судом РФ.

Суть дела

Компания, чья деятельность связана с использованием недр, решила обжаловать в суде письмо ФНС России. В этом письме налоговый орган выразил свое мнение по поводу того, как следует применять положения ст. 342 Налогового кодекса РФ.

Минэнерго РФ раз в год утверждает размер нормативных потерь недропользователя, которые затем применяются при начислении НДПИ. Проблема в том, что норматив подлежит применению с 1 января, а на практике чиновники могут обнародовать его даже осенью, вплоть до октября. Как известно, для НДПИ налоговый период составляет один календарный месяц. В результате недропользователи постоянно вынуждены подавать в налоговые органы уточненные декларации, и, зачастую, им приходится доплачивать налог. Это влечет за собой не только дополнительные расходы, но и вынужденное использование дополнительных административных ресурсов.

Попытки компании найти правду в Верховном и Высшем арбитражных судах успехом не увенчались. И это несмотря на то, что в ст. 5 Налогового кодекса РФ прямо указано на недопустимость придания обратной силы закону в том случае, когда он ухудшает положение налогоплательщика. Аргументация судей высших судебных органов страны поражает своей казуистикой: поскольку письмо не является нормативно-правовым актом, оно не может стать поводом для рассмотрения дела.

Последняя инстанция

Поскольку отмеченная выше статья НК РФ фактически дублирует положения ст. 57 Конституции РФ, руководство компании разумно решило защитить свои права в последней внутригосударственной судебной инстанции – в Конституционном суде РФ. При этом ключевым вопросом является определение правового статуса писем высших органов исполнительной власти России. Для справки: ФНС РФ ежегодно выпускает несколько сотен таких документов, а количество писем Минфина вообще исчисляется тысячами в течение каждого года.

При этом подавляющее большинство подобных писем действительно не содержит норм права (то есть общеобязательных правил, применяемых неоднократно и не имеющих персонального адресата).

В то же время, закон (по определению) – нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой. А в ст. 57 Конституции речь идет именно о законе. Кроме того, в свое время Высший арбитражный суд РФ создал ряд прецедентов (порядка двадцати), когда признал письма различных министерств и ведомств противоречащими закону и, следовательно, недействительными. То есть вместо того, чтобы помочь правоприменителю (суду или налоговой инспекции, например), органы исполнительной власти иногда подменяют собой власть законодательную, слишком вольно толкуя положения закона. А раз это так – следует признать, что выпускаемые в таких случаях документы имеют нормативный характер и могут быть на этом основании приравнены к закону или, хотя бы, подзаконному акту.

Кстати, письма исполнительных органов власти не подлежат процедуре административного обжалования в вышестоящих органах. А потому судебный способ остается единственным инструментом защиты прав налогоплательщика.

Суд да дело

Забегая вперед, можно сказать, что заявитель, в конечном счете, был удовлетворен результатом рассмотрения дела в Конституционном суде РФ. Судьи согласились с его аргументацией,  что, хотя письмо ФНС формально не может считаться нормативным правовым актом, оно является таковым фактически, поскольку содержит норму права. А потому отказ в рассмотрении дела на формальном основании ограничивает права налогоплательщика. Или попросту говоря: содержание документа (норма права) важнее его внешней формы (наличие реквизитов соответствующего акта).

Что касается непосредственно существа спора, то Конституционный суд прекратил дело по поводу ст. 342 Налогового кодекса РФ и отправил его на новое рассмотрение. Таким образом, судьи Конституционного суда проявили деликатность по отношению к коллегам из Верховного суда (оставляя при этом за собой право принять к рассмотрению жалобу на его решение).

Еще один интересный факт: при рассмотрении дела ФНС попыталась отстоять свою точку зрения, ссылаясь на принцип целесообразности. Налоговики представили суду справку, в которой государственные издержи судебного решения в пользу заявителя исчисляются суммой порядка 4 млрд. рублей ежегодно. Составители справки заботливо сообщили Конституционному суду, что примерно такая сумма расходуется на исполнение федеральной целевой программы по развитию дошкольного и дополнительного образования детей. Подтекст справки: недропользователи отрывают кусок бюджетного пирога у детей. Но в тоже время независимые эксперты утверждают, что сумма, приведенная в справке, завышена на два порядка (то есть в сотни раз). Об этом можно судить хотя бы по тому, что в аналогичных процессах сегодня фигурируют суммы, исчисляемые десятками и сотнями тысяч рублей. Ни о каких миллиардах речи быть не может. Вообще недропользователи судятся с фискальным ведомством не столько из-за налогов, сколько из-за потерь на перерасчете и администрировании.

К чести суда, он оставил справку ФНС без внимания.

Продолжение следует

Итак, создан важнейший прецедент. Теперь граждане и организации получают возможность в судебном порядке защитить свои права в том случае, когда они нарушены путем издания органами исполнительной власти писем с разъяснениями и рекомендациями. Кроме того, Конституционный суд обязал Правительство РФ внести к осени этого года в Госдуму законопроект, который бы отражал специфику судебной процедуры в отношении дел, подобных вышеописанному, то есть регулировал оспаривание актов, формально не являющихся нормативными, но содержащими нормы права.

Надеюсь, в конце нынешнего года мы сможем оценить качество нового закона, повышающего эффективность процедуры оспаривания писем министерств и ведомств.

* Постановление КС РФ от 31 марта 2015 года № 6-П