Адвокат, к. ю. н. Виталий Шакин, специально для Клерк.Ру
E-mail: shakin@rambler.ru
Тел. 8-926-533-45-83
http://shakin-v-shakina.ru
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации регламентирует самые различные сферы общественных отношений, поэтому можно уверенно предположить, что не найдется такой коммерческой организации, которая ни разу не совершила бы административное правонарушение.
В связи с этим весьма актуальным для юридических лиц (как впрочем и для других субъектов, которые могут быть привлечены за административное правонарушение) является вопрос о сроках давности привлечения к административной ответственности.
Как установлено в ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Это так называемый общий срок давности. За нарушения ряда иных отношений (за нарушение законодательства о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства и др.) предусмотрен более длительный специальный срок, который равен одному году со дня совершения административного правонарушения.
Если было совершено простое правонарушение, то вопросов по применению приведенных сроков давности, как правило, не возникает. Например, если 1 апреля 2005 года был выявлен факт продажи товаров без применения контрольно-кассовой машины (ст. 14.5 КоАП РФ), то привлечь организацию к ответственности возможно только до 2 июня 2005 года.
Ситуация меняется, если правонарушение является длящимся.
Как указано в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные в ч. 1 статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При этом закон не раскрывает понятия длящегося правонарушения, что приводит к возникновению споров относительно применения сроков давности при совершении отдельных правонарушений.
Следует отметить, что при анализе поставленной проблемы не будет рассматриваться вопрос о том, насколько целесообразно и правомерно по длящимся правонарушениям устанавливать срок исчисления давности с момента их обнаружения. Поставленная задача заключается в другом: найти те критерии, которые помогут отличить длящееся административное правонарушение.
Так, предположим, что организация, суммарная стоимость активов по последнему балансу которой превышает 100 тыс. (на настоящий момент 2 млн.) установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда, приобрела 15 февраля 2004 года определенную долю в другом обществе (в соответствии с надлежащим договором). Согласно ст. 18 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» организация в течение 45 дней с момента совершения данной сделки должна уведомить об этом антимонопольный орган.
Допустим, что юридическое лицо не выполнило данной обязанности (не направило уведомление в государственный орган до 1 апреля 2004 года). Это означает, что было совершено правонарушение в области антимонопольного законодательства – не предоставление соответствующего уведомления в антимонопольный орган (ст. 19.8 КоАП РФ).
Срок давности по таким правонарушениям равен одному году. Но с какого момента следует его исчислять?
Например, антимонопольный орган обнаружил факт совершения правонарушения 4 апреля 2005 года и 8 апреля 2005 года принял решение о привлечении организации к ответственности. Следует ли признать решение государственного органа незаконным, поскольку с момента окончания срока уведомления о сделке (с 1 апреля 2004 года) прошло более года? Или же данное решение обоснованно, поскольку с момента обнаружения правонарушения (4 апреля 2005 года) прошло менее года?
Если признать правонарушение простым, то после 1 апреля 2005 года организацию нельзя привлечь к ответственности, так как прошел год с момента его совершения. Соответственно, решение государственного органа незаконно.
Если же признать правонарушение длящимся то, срок в один год будет исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения, то есть с 4 апреля 2005 года. Соответственно, решение государственного органа будет вполне правомерным.
Тем самым ответ на вопрос о том, можно ли в приведенном примере привлечь организацию к административной ответственности, зависит от того, будет ли признано правонарушение, предусмотренное ст. 19.8 КоАП РФ, длящимся или не будет признано таковым.
Следует отметить, что по своей сути рассматриваемое в примере правонарушение представляет собой нарушение субъектом предусмотренной законом обязанности, при том, что обязанность должна была быть исполнена к установленному в законе сроку. Именно по подобным правонарушениям возникает проблема отнесения их к простым или к длящимся.
Ни в теории, ни в практике не дается окончательного ответа на вопрос о том, признавать ли неисполненную к установленному законом сроку обязанность длящимся административным правонарушением или нет. Одни авторы считают, что это длящиеся правонарушения, другие – придерживаются иной позиции, при том каждая из сторон приводит свои аргументы.
Государственные органы в своей практике в большинстве случаев исходят из того, что подобные правонарушения являются длящимися, что вполне естественно, так как в таком случае контролирующие органы получают дополнительные возможности по воздействию на организации. Фактически в таком случае государственные органы продляют срок давности на неизвестное время, так как обнаружено правонарушение может быть не скоро.
Так, в Письме ГТК РФ от 27 мая 2002 г. N 01-06/20585 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся» указано: «… в случае, когда в соответствии с нормативными правовыми актами по таможенному делу обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, с момента истечения такого срока правонарушение является оконченным, однако противоправное деяние, заключающееся в невыполнении указанной обязанности, продолжает длиться до его прекращения» 1.
В обоснование того, что подобные правонарушения являются длящимися, специалисты обычно ссылаются на то, что обязанность по уведомлению антимонопольного органа никуда не исчезает и после того, как прошел срок, установленный законом: установленная законодательством обязанность не прекращается в момент наступления установленного для ее исполнения срока. Лицо продолжает быть обязанным исполнить действия, предписанные законом.
Исходя из изложенного, делается вывод, что правонарушение «протекает» во времени (обязанность продолжает не исполняться), что характерно для длящихся правонарушений.
Опровергая данную позицию, авторы, не относящие подобные правонарушения к длящимся, указывают, что не совершение лицом определенной обязанности означает не только само действие (бездействие), но и его результат. Следовательно, делается вывод, что основу противоправных деяний, заключающихся в неисполнении обязанности к определенному сроку, составляет именно фактическое неисполнение (неуведомление – в приведенном примере). Соответственно окончено такое деяние тогда, когда истек срок исполнения обязанности (истек срок подачи заявления в антимонопольный орган). С данного момента и следует исчислять срок давности привлечения к ответственности.
Представляется, что расхождение позиций и дискуссия по рассматриваемому вопросу являются следствием несовершенства административного законодательства. Для сравнения, например, в уголовном праве таких проблем нет.
В УК РФ установлено, что сроки давности исчисляются со дня совершения преступления до момента вступления приговора в законную силу. В связи с особенностью уголовно-правовых отношений в срок давности привлечения к уголовной ответственности включается все время, прошедшее до обнаружения преступления и после этого – до приговора суда. При этом ч. 2 ст. 9 УК РФ определяет время совершения преступления – это время совершения общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий. Поэтому срок давности по всем уголовным преступлениям начинает исчисляться с одной даты – с момента совершения деяния, независимо от того, является ли данное преступление длящимся или нет, обнаружено оно или нет.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, как уже указывалось, не содержит понятия длящегося правонарушения, и кроме того, устанавливает различный момент начала исчисления срока давности по простым и по длящимся правонарушениям, не определяя при этом, что является днем совершения правонарушения.
Данные недостатки, должны быть устранены только законодательным путем. Например, представляется вполне приемлемым, установление в законе единого начала исчисления срока давности – с момента совершения противоправного деяния. Однако, до внесения изменений необходимо обозначить более четкие критерии, которые позволили бы на практике разграничивать простые и длящиеся административные правонарушения.
В общем смысле длящееся правонарушение – это действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административного наказания, оканчивающееся вследствие действия самого лица, направленного к прекращению правонарушения, либо наступления событий, препятствующих его совершению, либо, когда отпадает сама обязанность, невыполнение которой составляло содержание правонарушения.
Тем самым для длящегося правонарушения характерно начало его осуществления – с момента, когда лицо нарушило закон, и фактическое окончание его совершения – когда лицо само перестало его совершать или правонарушение было пресечено. При этом на всем протяжении (от начала до окончания) длящееся правонарушение является юридически оконченным, что определяет возможность привлечения лица к ответственности. То есть с момента начала совершения противоправного деяния длящееся правонарушение является юридически оконченным, но деяние продолжает осуществляться дальше, до его фактического прекращения.
У недлящихся правонарушений момент начала совершения противоправного деяния совпадает с моментом юридического окончания правонарушения и моментом фактического окончания осуществления правонарушения.
Таким образом, можно условно обозначить, что если при совершении правонарушения имеется возможность его пресечения со стороны государственных органов или же сохраняется возможность прекращения его совершения самим лицом, то это длящееся правонарушение. Именно это и является характерным признаком длящихся правонарушений. Если же таких возможностей нет (поскольку правонарушение фактически окончено когда и начато) – то это обычное правонарушение.
В качестве примера первого правонарушения можно привести ст. 5.32 КоАП РФ, в которой предусмотрена ответственность за уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах. Правонарушение будет окончено фактически лишь тогда, когда либо сам руководитель устранит свое нарушение или на это укажут ему уполномоченные органы.
В случае с неуведомлением антимонопольного органа возможности пресечения или прекращения правонарушения нет. Лицо не может вернуть время назад и отправить уведомление в срок. Даже, если лицо направит уведомление, то оно все равно может быть привлечено к ответственности за нарушение сроков. Пресечь правонарушение государственные органы также не могут, так как оно уже совершено, уже нарушены сроки. Можно только потребовать представить уведомление, но это не устранит факта совершения правонарушения.
Таким образом, представляется более обоснованной, логичной и последовательной позиция, в соответствии с которой противоправные деяния, заключающиеся в неисполнении обязанности к определенному сроку, не являются длящимися. Соответственно исчисление сроков давности по таким правонарушениям следует осуществлять с момента их совершения, когда обязанность не была исполнена к установленному сроку.
Для того, чтобы определить длящееся правонарушение или простое, необходимо проанализировать признаки его состава и определить имеется ли возможность пресечения или прекращения деяния. В длящихся правонарушениях противоправное деяние совершается до момента его пресечения или самостоятельного прекращения. В рассматриваемом примере о неуведомлении антимонопольного органа противоправное деяние уже совершено. При этом сохраняется обязанность совершить определенные действия, что не означает того, что само противоправное деяние продолжает совершаться. В связи с этим, решение антимонопольного органа о привлечении организации к ответственности должно быть признано незаконным.
Следует отметить, что разрешение вопроса об ответственности за административные правонарушения, заключающиеся в неисполнении обязанности в срок, будет зависеть в первую очередь от того, как положения кодекса будут трактоваться и применяться на практике.
И тут имеются как положительные, так и отрицательные моменты.
Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года, № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» 1 неоднократно указывается, что:
- невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением;
- срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в своем Постановлении от 1 сентября 2003 г. N Ф08-3268/03 указывает: «Обязанность по получению согласия ограничена во времени, согласие антимонопольного органа необходимо получать до совершения сделки. Следовательно, нарушение статьи 18 названного закона считается законченным в момент совершения сделки и с этого момента следует исчислять срок привлечения к административной ответственности» 3. Федеральный Арбитражный суд Северо-Западного округа в своем Постановлении от 1 июня 2005 года по делу N А42-4765/03-12 4 также соглашается с тем, что невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением и что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Сараев Д.В., анализируя рассматриваемую проблему, приводит в пример решение апелляционной инстанции Арбитражного суда г. Москвы.
Арбитражный суд г. Москвы сделал выводы, что длящимся является такое правонарушение, которое носит непрерывный характер и совершается ежедневно, вплоть до его пресечения (обнаружения). Длящееся правонарушение в любой момент может быть пресечено и устранено непосредственно самим правонарушителем 5.
Приведенные из практики примеры решений указывают на то, что суды склонны разрешать дела исходя из позиции, в соответствии с которой невыполнение обязанности к установленному законом сроку не является длящимся правонарушением. В тоже время необходимо заметить, что в практике по схожим ситуациям существуют и иные, противоположные судебные решения.
Так, тот же Федеральный Арбитражный Суд Северо-Западного округа в Постановлении от 14 марта 2005 года (по делу N А56-28535/04) признал ошибочными выводы суда первой инстанции 6.
Суд первой инстанции признал незаконным решение о привлечении общества к ответственности по ч. 2 ст. 16.17 КоАП РФ в связи с пропуском срока давности. Однако суд кассационной инстанции указал, что правонарушение, предусмотренное ч. 1 и ч. 2 ст. 16.17 КоАП РФ, является длящимся, в связи с чем таможенные органы не пропустили срока давности привлечения общества к ответственности.
Таким образом, судебная практика по рассматриваемой проблеме неоднозначна. Вследствие этого остается только ждать выводов Высшего Арбитражного Суда РФ по данному вопросу, так как до законодательных изменений в связи со спорностью позиции практика пойдет по тому пути, который будет установлен высшей судебной инстанцией. На данный момент Высший Арбитражный Суд РФ ограничился только разъяснением относительно того, что является днем обнаружения административного правонарушения 7.
1 См.: Таможенные ведомости. 2002. N 9.
2 См.: Российская газета. 2005. 19 апреля.
3 См.: Справочно-правовая система «Гарант».
4 См.: Там же.
5 См.: Сараев Д.В. Реализация норм о сроках привлечения к административной ответственности и практика их применения арбитражными судами // Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2003. N 1-2.
6 См.: Справочно-правовая система «Гарант».
7 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2003. N 3 .
Начать дискуссию