Конкуренция в социальной сфере: на чьей стороне государство

С определенного времени к социальным услу­гам - прежде прерогативе государственной - стали активно подключаться негосударственные структуры. С помощью общественности и предпри­нимателей создаются дома престарелых, приюты для бездомных и школы-интернаты для детей с отклонениями в развитии. Значит ли это, что государственные учреждения не справляются с возложенной на них функцией? И каких пере­мен ждать населению с развитием государственно-частного партнерства?

1. Зависят ли качество и эффек­тивность социальных услуг от организационно-правовой формы компании, которая их оказыва­ет (негосударственные организа­ции, бюджетные учреждения)? По­чему сегодня так много внимания уделяется поддержке негосудар­ственных социально ориентиро­ванных организаций?

2. Качество услуг, так же как и това­ров, не зависит от того, к какому виду юридического лица относится их по­ставщик. Образно говоря, место про­израстания моркови - на колхозном поле или на фермерском - не опреде­ляет, где она будет слаще. Качество будет зависеть от того, выполнены ли правила и требования к производ­ству продукта. А в случае с услугами -правила и требования к их оказанию.

Соблюдают ли поставщики услуги стандарт ее предоставления.

Под эффективностью понимается правильное соотношение затрат на предоставление услуги и достигнуто­го результата. В случае с социальными услугами мы говорим об удельных расходах, в результате которых жиз­ненная ситуация человека изменилась к лучшему (ребенок получил новые знания и навыки, пожилой одинокий человек устранил непосильные для него бытовые заботы и т. д.). Здесь как раз есть потенциал повышения эф­фективности услуг, прежде всего, за счет демонополизации бюджетного сектора через привлечение в него не­государственных социально ориенти­рованных организаций.

Кстати, запрос на их привлечение сформировался не сегодня. С середины 2000-х, когда происходило разгра­ничение полномочий между уровнями власти, у региональных и местных ор­ганов управления появилась возмож­ность формировать нормативную базу для оказания социальных услуг насе­лению за счет средств собственных бюджетов с привлечением обществен­ных некоммерческих организаций.

Часто такие организации, оказыва­ющие социальные услуги, возникали на основе групп самопомощи и взаим­ной поддержки (клубы инвалидов, ас­социации выпускников детских домов, ассоциации родителей детей-инвали­дов). Например, в Томске обществен­ная организация создала первый при­ют для бездомных, который в 1999 г. получил муниципальный статус. Благо­даря этому он существенно расширил свою материальную базу и открылся позже уже в новом качестве - муници­пального центра «Приют для лиц без определенного места жительства».

Объем оказываемых такими орга­низациями услуг, конечно, был неве­лик по сравнению с муниципальными и государственными учреждениями. Услуги предоставлялись в основном членам самих организаций, прежде всего потому, что средств и ресурсов было относительно немного. Однако некоммерческие организации бра­лись за решение таких социальных проблем и помогали тем уязвимым группам населения, до которых у госу­дарственной социальной политики по тем или иным причинам не доходили руки (например, организация прию­тов для упомянутых бездомных или для жертв домашнего насилия).

- К чему приведет нарастание конкуренции в социальной сфере: к увеличению качества услуг, как ожидается, или к исчезновению наи­более слабых участников рынка?

3. Нынешний этап реформы госу­дарственных и муниципальных уч­реждений, стартовавший с вступле­нием в силу Закона № 83-ФЗ, одной из своих целей имеет повышение эф­фективности деятельности данного типа поставщиков социальных услуг. Механизмы реализации положений Закона № 83-ФЗ предполагают, что в результате их применения учрежде­ния получат больше самостоятельно­сти, но в то же время повысят свою ответственность за результат.

Например, автономные и бюджет­ные учреждения получили широкие права по распоряжению денежными средствами субсидий на выполнение задания по оказанию услуг, а также доходами, полученными от оказания платных услуг, но в то же время отме­нена субсидиарная ответственность по обязательствам этих учреждений и установлена личная ответственность руководителей за деятельность воз­главляемых ими учреждений.

Предполагается, что реализация механизмов Закона № 83-ФЗ должна в итоге сформировать возможность предоставлять бюджетные средства на оплату услуг напрямую их потреби­телям. Последние самостоятельно определят ту организацию, которой заплатят за услуги. Такой организаци­ей не обязательно будет государствен­ное или муниципальное учреждение: реализуемые в настоящее время меры по поддержке негосударственных со­циально ориентированных организа­ций помогут выявить и укрепить те из них, кто на должном уровне сможет оказывать потребителям «бюджет­ные» услуги.

4. Как еще может реализовы-ваться механизм государствен­но-частного партнерства (ГЧП) в социальной сфере (образование, здравоохранение, культура, со­циальная защита)? Интересно уз­нать об опыте регионов.

- Основными формами частно-го­сударственного партнерства являют­ся механизм концессионных соглаше­ний, деятельность Инвестиционного фонда Российской Федерации, созда­ние кластеров и особых экономиче­ских зон, в которых государством обеспечивается создание необходи­мой для привлечения частных инве­стиций инфраструктуры.

По концессионному соглашению, в соответствии с Федеральным зако­ном от 21.07.2005 № 115-ФЗ концессио­нер (частная организация) создает или реконструирует технологически связанное между собой и предназна­ченное для осуществления предусмо­тренной соглашением деятельности имущество концендента (которым вы­ступает государственный или муници­пальный орган власти). Имущество предоставляется на праве владения и пользования на срок, установленный соглашением.

Примером применения ГЧП на ре­гиональном и местном уровнях для предоставления социальных услуг яв­ляется использование концессии с це­лью решения одной из острых про­блем - очереди в детские сады. Одними из первых такой опыт исполь­зовали в Пермском крае. Администра­ция г. Перми в 2009 г. провела первый открытый конкурс на заключение концессионного соглашения в отно­шении муниципального имущества сроком на 25 лет с целью предостав­ления (или создания условий для пре­доставления) концессионером на его базе образовательных услуг и услуг дошкольного воспитания детям до­школьного возраста.

В настоящее время в отношении дошкольного образования, воспита­ния и организации питания в разной степени удачно концессия использу­ется администрациями городов Хаба­ровск, Новосибирск, Челябинск, Кемерово, Казань, Астрахань и др.

В отношении данного механизма необходимо отметить, что его востребованность для бизнеса как потенци­ального концессионера определяется фактическим или потенциальным пла­тежеспособным спросом на социаль­ные услуги.

Органы власти как заказчики «бюд­жетных» услуг в данной ситуации мо­гут стимулировать спрос через такие механизмы, как размещение государ­ственного (муниципального) заказа на оказание услуг и целевое потребитель­ское пособие (ваучер, сертификат). То есть поддерживая развитие рынка со­циальных услуг, выводя на него сред­ства соответствующего бюджета.

Примером реализации такого под­хода при оказании социальных услуг является создание в Кировской обла­сти частного дома для престарелых. Для решения проблемы с очередями в дома престарелых необходимы бы­ли большие единовременные вложе­ния, по мнению правительства Киров­ской области, порядка 4-6 млрд руб. В рамках ГЧП областное правительство, как собственник имущества, предоста­вило на льготных условиях помещение в долгосрочную аренду, а также разме­стило государственный заказ на соци­альное обслуживание в нем престарелых. При этом было условие, что арендатор отремонтирует за счет собственных средств помещения и сможет оказы­вать дополнительно к государствен­ному заказу такие же услуги, но уже по цене, которую определит сам.